Рекомендации
27 мая 2021 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания на тему «Актуальные вопросы координации социально-экономического развития муниципальных образований в рамках агломераций» (далее – парламентские слушания). В парламентских слушаниях приняли участие сенаторы Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители научных организаций, эксперты.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Необходимым условием достижения национальных целей развития Российской Федерации, определенных Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», является обеспечение эффективного взаимодействия и согласованного функционирования органов публичной власти всех уровней.
Необходимость обеспечения системной координации социально-экономического развития муниципальных образований обусловлена, в том числе частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Одной из зарекомендовавших себя форм взаимодействия на муниципальном уровне в целях обеспечения скоординированного социально-экономического развития территорий является создание городских агломераций. Использование организационных инструментов в рамках городских агломераций позволяет повысить эффективность решения общих задач социально-экономического развития муниципальных образований за счет объединения ресурсов и их рационального использования в целях совместного решения вопросов местного значения, имеющих межмуниципальный характер, в том числе в сфере градостроительной деятельности, развития коммунальной, социальной и иной инфраструктур, а также реализации публичных функций, в частности, обеспечения доступности медицинской помощи для населения.
Согласно Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года социально-экономическое развитие крупных и крупнейших городских агломераций позволит обеспечить расширение географии и ускорение экономического роста, научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации и, тем самым, будет способствовать достижению цели пространственного развития Российской Федерации – обеспечению устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны.
Успешное функционирование городских агломераций напрямую зависит от наличия эффективных организационно-правовых механизмов координации социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав агломерации. При этом существенное значение имеет координирующая роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что положительный эффект от развития городских агломераций может быть обеспечен только при наличии необходимых предпосылок для их развития, прежде всего наличия интенсивных взаимодействий между населенными пунктами, развитой сети автомобильных дорог и регулярного транспортного сообщения.
В настоящее время координация социально-экономического развития муниципальных образований в рамках действующих городских агломераций осуществляется посредством разных организационных механизмов, в том числе межмуниципальных координационных органов (советов), формируемых на основе межмуниципальных соглашений (договоров), а также координационных органов, образуемых при органах государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Важными инструментами обеспечения эффективного социально-экономического развития муниципальных образований в рамках городской агломерации могут быть единая стратегия социально-экономического развития агломерации, совместно разработанная органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав агломерации, а также единые документы территориального планирования городской агломерации и механизмы координации в сфере межбюджетных отношений.
Анализ информации, полученной от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, показывает, что имеется ряд вопросов и актуальных задач в рассматриваемой сфере, требующих решения:
— необходимость детального закрепления в нормативных правовых актах правовых основ формирования и функционирования городских агломераций, включая определение понятия «городская агломерация», правовых механизмов координации деятельности муниципальных образований в рамках городской агломерации, в том числе в сфере стратегического планирования, имущественных отношений, бюджетных отношений;
— необходимость обеспечения согласованности документов стратегического планирования муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации, формирования единой градостроительной и транспортной политики в городской агломерации;
— важность разработки критериев социальной и экономической целесообразности создания городской агломерации с учетом целей, задач и приоритетов пространственного развития Российской Федерации, а также социально-экономических условий регионов и муниципалитетов;
— необходимость проработки механизмов реализации органами государственной власти функций по участию в координации социально-экономического развития муниципальных образований в рамках агломераций;
— необходимость совершенствования механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета одного муниципального образования бюджету другого муниципального образования, а также разработки иных механизмов объединения финансовых ресурсов в целях реализации совместных межмуниципальных проектов в рамках городской агломерации;
— необходимость выработки мер, направленных на предотвращение чрезмерной концентрации экономического развития в крупнейших городских агломерациях, влекущей увеличение дисбалансов в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации;
— необходимость методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления по правовым, организационным и финансовым вопросам формирования и функционирования городских агломераций.
Следует отметить, что органы исполнительной власти значительного числа субъектов Российской Федерации в представленной к парламентским слушаниям информации выразили мнение о целесообразности установления на федеральном уровне понятия и критериев городских агломераций с общей численностью населения менее 500 тысяч человек (малые, средние городские агломерации).
Заслушав и обсудив выступления, рассмотрев представленные материалы, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Профильным комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации:
уделять приоритетное внимание проектам федеральных законов, направленных на создание правовых и организационных условий и механизмов, направленных на обеспечение координации социально-экономического развития муниципальных образований в рамках агломераций, а также других форм межмуниципального сотрудничества.
2. Правительству Российской Федерации:
— проработать вопрос о закреплении в нормативных правовых актах правовых и организационных основ формирования и функционирования городских агломераций, предусматривая, в частности:
установление определения понятия «городская агломерация», видов городских агломераций и соответствующих критериев, закрепляя наряду с понятиями «крупная городская агломерация», «крупнейшая городская агломерация» также понятия и критерии городских агломераций с общей численностью населения менее 500 тыс. человек (средние и малые городские агломерации);
закрепление правовой возможности совместной разработки органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации, единой стратегии социально-экономического развития городской агломерации, а также комплексного плана развития двух и более муниципальных образований и иных совместных документов стратегического планирования в рамках городской агломерации;
закрепление механизмов взаимоувязки стратегии социально-экономического развития городской агломерации с документами стратегического планирования регионального и федерального уровней, а также с документами градостроительного развития;
закрепление механизмов координации выработки решений органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим социально-экономическое развитие агломерации;
установление правовой возможности предоставления субсидии из бюджета муниципального образования бюджетам других муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления не только по решению вопросов местного значения, но также по решению иных вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления;
установление правовой возможности проведения совместных конкурсов или аукционов при осуществлении закупок двумя и более заказчиками, финансируемыми из бюджетов разных муниципальных образований, входящих в агломерацию;
установление возможности заключения соглашений о муниципально-частном партнерстве с целью создания одного объекта, но со множественностью лиц на стороне публичного партнера;
— рассмотреть вопрос о закреплении в разрабатываемом проекте стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года:
задачи по содействию развитию городских агломераций с общей численностью населения до 500 тыс. человек в соответствии с целями, приоритетами и задачами пространственного развития Российской Федерации;
мер по предотвращению чрезмерной концентрации финансовых и иных ресурсов в крупных и крупнейших городских агломерациях, влекущей увеличение диспропорций в пространственном развитии страны, в том числе рост различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также ведущей к депопуляции других территорий;
— при корректировке Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года предусмотреть закрепление в ней:
понятия и критериев городских агломераций с общей численностью населения менее 500 тыс. человек;
мероприятия по разработке критериев определения территорий, для поддержки социально-экономического развития которых могут быть предоставлены субсидии из федерального бюджета на реализацию инфраструктурных и иных межмуниципальных проектов в рамках городских агломераций, исходя из целей, приоритетов и задач пространственного развития Российской Федерации;
критериев и показателей оценки социально-экономического развития городских агломераций относительно достижения целей, приоритетов и задач пространственного развития Российской Федерации;
— рассмотреть вопрос о разработке пилотного проекта, предусматривающего комплекс мер по стимулированию развития средних и малых городских агломераций (с численностью населения до 500 тыс. чел), в качестве инструмента реализации целей, приоритетов и задач пространственного развития Российской Федерации, приоритетных направлений развития отечественной промышленности и задачи по предотвращению чрезмерной депопуляции территорий.
3. Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления:
— рассмотреть вопрос об организации на постоянной основе мониторинга функционирования городских агломераций, на основе результатов которого выявлять лучшие муниципальные и региональные практики по обеспечению эффективного социально-экономического развития городских агломераций;
— проанализировать и обобщить опыт организации межмуниципального сотрудничества в форме городских агломераций, и подготовить методические рекомендации для органов местного самоуправления по вопросам:
обеспечения координации социально-экономического развития муниципальных образований в рамках городских агломераций;
разработки стратегии социально-экономического развития городской агломерации.
4. Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления:
рассмотреть вопрос о разработке преференциальных инвестиционных режимов для реализации межмуниципальных проектов в рамках агломераций на территориях субъектов Российской Федерации, ускоренное социально-экономическое развитие которых будет в наибольшей мере содействовать решению задачи по сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, в первую очередь на территориях субъектов Российской Федерации с низким уровнем социально-экономического развития, а также субъектов Российской Федерации, в которых наиболее ощутимо за последние годы проявляется депопуляция территории.
5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
рассмотреть вопрос о совершенствовании координации социально-экономического развития муниципальных образований в рамках городских агломераций;
изучать и учитывать при содействии развитию городских агломераций лучшие региональные и муниципальные практики по обеспечению эффективного социально-экономического развития городских агломераций;
содействовать освещению актуальных вопросов социально-экономического развития муниципальных образований в рамках агломераций в региональных средствах массовой информации.
6. Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления:
осуществлять на постоянной основе мониторинг и изучение лучших муниципальных и региональных практик по обеспечению социально-экономического развития городских агломераций, а также регулярное информирование о таких практиках органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
оказывать советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления консультационную помощь в вопросах координации социально-экономического развития муниципальных образований в рамках городских агломераций.