Парламентские слушания

«Актуальные проблемы правового регулирования садоводства, огородничества и дачного хозяйства»

Рекомендации

Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представителей общественных организаций, научных учреждений и экспертного сообщества тему «Актуальные проблемы правового регулирования садоводства, огородничества и дачного хозяйства», участники парламентских слушаний отмечают.
По состоянию на 1 января 2016 года в России насчитывалось 14 266,6 тыс. садоводов, использующих 1286,2 тыс. га земель. В Республике Крым на 1 января 2016 года учтено 113,4 тыс. садоводов на площади 8,7 тыс. га. Наибольшее количество граждан, занимающихся как индивидуальным, так и коллективным садоводством, приходилось на Московскую, Ленинградскую, Свердловскую, Самарскую, Челябинскую области, Красноярский и Краснодарский края, Новосибирскую, Нижегородскую, Саратовскую, Иркутскую и Кемеровскую области, а также республики Башкортостан и Татарстан, Пермский и Приморский края, Волгоградскую и Ростовскую области[1].
В сфере правового регулирования садоводства, огородничества и дачного хозяйства накопилось достаточно проблем. Внесенные изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации требуют корректировки организационно-правовой формы садоводческих и дачных объединений, решения вопросов использования общего имущества, организации управления в товариществах, обоснованности и размера собираемых платежей и взносов.
В настоящее время деятельность лиц, занимающихся садоводством, огородничеством и дачным хозяйством регулируется Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – Закон № 66-ФЗ). Несмотря на достаточно большое количество граждан, вовлеченных в данную сферу деятельности, положения и основные принципы действующего Закона № 66-ФЗ долгое время оставались неизменными. Однако правоприменительная практика свидетельствует о возникшей потребности пересмотра его отдельных положений.
Предусмотренные действующим законодательством механизмы защиты прав и законных интересов садоводов, огородников и дачников устарели и требуют скорейшей адаптации и приведения в соответствие с действующим законодательством.
Правительством Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 14 апреля 2014 года № Пр-840 разработан проект федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект), принятый 15 марта 2017 года Государственной Думой в первом чтении.
Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также устранение неточностей, которые содержит в настоящее время Закон № 66-ФЗ.
К тому же, Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», вступивший в силу с 1 сентября 2014 года, установил новую систему юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций. Так, гражданское законодательство в настоящее время не содержит понятия «некоммерческие объединения граждан», в связи с чем в рассматриваемом законопроекте такое понятие также отсутствует. Одновременно предлагается отказаться и от такой организационно-правовой формы, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство.
Данные положения обоснованы статистическими данными. Так, по данным ФНС России, в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства зарегистрировано более 55 тыс. юридических лиц. При этом только 5% юридических лиц в указанной области имеют организационно-правовую форму кооператива и 9% – партнерства. Все остальные юридические лица, созданные гражданами, а это 85% – действуют в форме товариществ. В отношении разбивки по видам деятельности можно сказать, что в области садоводства используется 77% от общей площади земельных участков, вовлеченных в данную сферу, 16% используется под огородничество и лишь 7% отведено под дачное хозяйство.
Однако в целом необходимо отметить, что общие положения гражданского законодательства в данной сфере не всегда применимы, нужен особый правовой подход и специальные отраслевые нормы, учитывающие социально-экономическое положение регионов и граждан.
Прошедшие общественные обсуждения законопроекта, материалы, полученные из субъектов Российской Федерации, показывают, что накопился ряд важнейших проблем функционирования садоводческих и дачных товариществ, которые тесным образом связаны со снижением жизненного уровня населения.
Высказываемые предложения в основном направлены на компенсацию за счет бюджетной системы Российской Федерации затрат граждан на возможность пользоваться дачными и садовыми участками. Например, предлагается исключить налогообложение личных земельных участков размером до 6–10 соток; освободить садоводческие, огороднические и дачные объединения от земельного налога за земли общего пользования.
Некоторые субъекты Российской Федерации, например, Ленинградская область, и органы местного самоуправления предоставляют государственную поддержку садоводческим некоммерческим объединениям на возмещение части затрат на строительство и реконструкцию инженерных сетей (электроснабжения, автоматизированной системы контроля и учета электроэнергии, водо- и газоснабжения), подъездных дорог и систем мелиорации. Также в Ленинградской области, например, имеется опыт, когда муниципальные образования предоставляют субсидии на изготовление проектно-сметной документации для строительства (реконструкции) подъездных дорог.
Вместе с тем организационные условия ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, оказываются далеко не всегда выверенными и соответствующими требованиям закона. Это приводит не только к нарушению прав и законных интересов граждан, членов хозяйств, но и нарушению публичных интересов.
Так, в ряде садоводческих, огороднических и дачных хозяйствах процветает самоуправство председателей СНТ, особенно по вопросам финансово-хозяйственной деятельности, крупных сделок, сделок с заинтересованностью, нарушения природоохранного законодательства. У органов местного самоуправления недостаточно полномочий для того, чтобы оперативно пресекать противоправные действия отдельных председателей товариществ.
Не так редко дачные и садовые товарищества осуществляют свою деятельность на земельных участках, предоставленных для этих целей органами местного самоуправления, с нарушениями земельного и градостроительного законодательства (прежде всего с нарушением режима сельскохозяйственных угодий и земель лесного фонда). В результате возникают судебные разбирательства в связи с оспариванием актов местного самоуправления о предоставлении участков под дачное строительство и садоводство, конфликты с органами власти и собственниками охраняемых объектов в связи с нарушением режима охранных и защитных зон. Неорганизованный отдых граждан вблизи дачных и садовых участков нередко оказывается причиной загрязнения лесных массивов и водных объектов, возникновения несанкционированных свалок и браконьерства, что приносит значительный вред окружающей среде.
Сказанное ставит вопрос о необходимости более последовательного возврата дачной и садовой деятельности в правовое поле.
Однако есть положительные примеры, когда из активных, юридически подготовленных граждан формируются структуры, оказывающие помощь населению. Так, в Ступинском районе Московской области успешно работает «Центр правовой поддержки российского садовода», который бесплатно консультирует всех желающих.
В последнее время остро стоит проблема постоянного повышения налогового бремени для дачников и садоводов.
Земельный налог и арендная плата за землю являются основными статьями дохода бюджетов муниципальных образований. Практически для всех субъектов Российской Федерации характерна общая тенденция – существующая кадастровая оценка земельных участков является явно завышенной, однако субъекты Российской Федерации периодически, часто необоснованно, повышают кадастровую стоимость.
Нормативная правовая база и ее практическое применение оценщиками при проведении государственной кадастровой оценки земельных участков для целей налогообложения показали свою несостоятельность. Существуют многочисленные факты превышения кадастровой стоимости над рыночной стоимостью земельных участков. Имеют место многочисленные случаи, когда кадастровая стоимость соседних участков с одинаковым видом использования в одном кадастровом квартале отличается в несколько раз. В связи с этим участились обращения налогоплательщиков как в Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости земель, так и в суды, а также случаи неуплаты земельного налога из‑за его значительного завышения. При этом снижение кадастровой стоимости по отдельным земельным участкам в границах одного квартала, по решению Комиссии или суда, приводит к несоблюдению принципа «всеобщности и равенства налогообложения».
Согласно статистике Росреестра, количество заявлений об оспаривании кадастровой стоимости резко возрастает. Причем, как правило, снижение цены происходит в пользу крупных владельцев недвижимости, поскольку у граждан с низкими доходами отсутствует финансовая возможность оспаривания оценки в судах.
Также отмечается увеличение количества обращений граждан в суды и прокуратуру Российской Федерации, связанных с нарушением прав граждан в садовых, дачных и огороднических объединениях граждан, в том числе, в связи с установлением взносов за пользование имуществом общего пользования в отсутствие финансово-экономического обоснования.
При принятии законопроекта в первом чтении Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям совместно с Правительством Российской Федерации было поручено:

1) уточнить предмет правового регулирования указанного законопроекта, доработать понятия, определяемые законопроектом, в части регулирования отношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

2) доработать положения указанного законопроекта о ведении гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства без образования юридического лица;

3) уточнить положения указанного законопроекта в части организационно-правовых форм юридических лиц, создаваемых гражданами, в том числе не являющимися собственниками принадлежащих им земельных участков, для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

4) дополнительно проработать вопросы о полномочиях органов некоммерческих организаций, создаваемых для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, об их ответственности, а также о видах взносов и порядке их расчета при ведении садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

5) проработать вопрос об использовании и обслуживании электрических сетей, обеспечивающих ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также о возможности и порядке их передачи в собственность территориальных сетевых организаций или муниципальную собственность.

Правительству Российской Федерации было рекомендовано:

1) рассмотреть предложения о дополнении указанного законопроекта положениями в части:

государственной и муниципальной поддержки граждан, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство, и некоммерческих организаций, создаваемых для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

отношений между некоммерческими организациями, создаваемыми для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и не являющимися их членами правообладателями земельных участков, находящихся на территориях таких организаций, включая условия использования имущества общего пользования таких организаций;

правового режима имущества общего пользования некоммерческих организаций, создаваемых для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также порядка его распределения, в том числе при ликвидации таких организаций;

2) подготовить предложения о дополнении переходных положений указанного законопроекта, в частности уточнить срок вступления в силу федерального закона в сторону продления.

Следует отметить некоторые проблемы, решение которых требует внесения изменений в текст законопроекта в рамках подготовки поправок к нему. Необходима дополнительная проработка вопросов:

— государственной и муниципальной поддержки граждан и их объединений, осуществляющих ведение садоводства и огородничеств, в том числе в виде предоставления субсидий из соответствующих бюджетов на возмещение части затрат на инженерное обеспечение территорий;

— правового статуса имущества общего пользования, а также порядка его распределения между гражданами;

— определения доли граждан в праве общей собственности на объекты общего пользования и обязанности граждан по содержанию имущества общего пользования, в том числе в зависимости от количества земельных участков, которыми граждане владеют на праве собственности либо ином виде права;

— полномочий органов товарищества, в том числе возможности проведения общего собрания членов товарищества в виде собрания уполномоченных;

— продления переходного периода, а также переноса на более поздний срок даты вступления законопроекта в силу.

Также необходимо решение вопросов использования и обслуживания электрических сетей, обеспечивающих ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

 Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний предлагают:

1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

дополнительно проанализировать целесообразность принятия законопроекта, а также возможность совершенствования действующего Закона № 66-ФЗ;

разработать государственную программу по поддержке садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

рассмотреть возможность подготовки нормативного правового акта, устанавливающего, что кадастровая стоимость земельных участков и иных объектов недвижимости не может превышать их рыночную стоимость более, чем на двадцать пять процентов;

рассмотреть вопрос о необходимости разработки проекта федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в части предоставления при государственной регистрации создаваемого юридического лица в регистрирующий орган документов, удостоверяющих право заявителя на земельный участок, объекты недвижимости;

рассмотреть возможность и целесообразность продления срока подачи заявления о несогласии с кадастровой стоимостью недвижимости;

установить порядок передачи электросетей садоводческих, огороднических и дачных объединений на баланс предприятий электросетевого хозяйства;

установить льготные условия подземного водопользования для технических нужд организациями, осуществляющими ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

рассмотреть вопрос о создании государственной системы подготовки специалистов для садоводческих, огороднических и дачных организаций граждан;

рассмотреть вопрос об особенностях правового регулирования ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территориях Республики Крым и городов федерального значения.

2. Рекомендовать Генеральной прокуратуре Российской Федерации и правоохранительным органам обратить внимание на нарушения прав граждан — членов дачных, огороднических и садоводческих объединений и необходимость неукоснительного соблюдения закона при осуществлении данных видов деятельности.

3. Рекомендовать Комитету Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике, Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам продолжить мониторинг правового регулирования садоводства, огородничества и дачного хозяйства и при необходимости инициировать внесение изменений в действующее законодательство.

4. Рекомендовать Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям совместно с Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам продолжить работу по совершенствованию законодательства о садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве.

5. Рекомендовать исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

рассмотреть возможность создания исполнительных органов государственной власти, отвечающих за развитие садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

организовать профессиональную подготовку председателей садоводческих, огороднических и дачных объединений;

совместно с органами местного самоуправления рассмотреть возможность предоставления льгот садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим организациям и их членам в части земельного налога, налога на имущество юридических лиц и налога на имущество физических лиц.

 

 



[1] По данным Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году».