Рекомендации
«Совершенствование
системы уплаты страховых взносов за неработающее население: проблемы и законодательные пути их решения»
2 марта 2017 г.
Заслушав выступления председателя комитета С.Н. Рябухина, заместителя председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования Ю.А. Нечепоренко, директора Департамента по экспертно-аналитической и контрольной деятельности в области расходов федерального бюджета на здравоохранение, образование, культуру, кинематографию и средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования Счетной палаты Российской Федерации Кривонос О.В., директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Министерства финансов Российской Федерации Гашкиной С.А., заместителя директора Департамента правовой и международной деятельности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Петрова С.М., директора территориального фонда обязательного медицинского страхования Воронежской области Данилова А.В. и обсудив проект Плана мероприятий по совершенствованию порядка уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения («дорожной карты»), участники «круглого стола» отмечают следующее.
В соответствии с законодательством страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения уплачиваются в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Совет Федерации неоднократно обращал внимание Правительства Российской Федерации на ежегодный рост расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обязательное медицинское страхование неработающего населения. За последние 5 лет общий объем платежей регионов за неработающее население вырос в 2,1 раза (с 298,9 млрд. рублей в 2012 году до 618,7 млрд. рублей в 2017 году) и составил 6,2% расходной части консолидированных бюджетов регионов.
Одной из основных причин сложившейся ситуации является несоответствие данных Федерального фонда обязательного медицинского страхования, осуществляющего персонифицированный учет в сфере обязательного медицинского страхования, данным Пенсионного фонда Российской Федерации и Федеральной налоговой службы о численности работающих застрахованных лиц.
Счетной палатой Российской Федерации в ходе контрольных мероприятий установлено, что в число застрахованных неработающих граждан включены военнослужащие и приравненные к ним в организации оказания медицинской помощи лица, получающие медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования.
В сентябре 2016 года по поручению Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике провел по этому вопросу ряд совещаний с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, Счетной палаты Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам совершенствования системы учета застрахованных граждан в сфере обязательного медицинского страхования.
В ноябре 2016 года в Правительство Российской Федерации было направлено Обращение Совета Федерации с предложениями по улучшению ситуации с уплатой регионами страховых взносов за неработающее население, и прежде всего, за счет совершенствования системы учета неработающих граждан в системе обязательного медицинского страхования.
Предложения Совета Федерации заключались в основном в следующем:
— необходимо утвердить методику расчета количества застрахованных работающих и неработающих граждан, чтобы исключить разные подходы к расчету их численности;
— необходимо установление контроля за формированием численности застрахованных граждан как со стороны федеральных органов, так и со стороны страхователей для неработающих граждан (порядок такого контроля должен устанавливаться Правительством Российской Федерации) и ответственности всех участников системы обязательного медицинского страхования за достоверность сведений о застрахованных лицах;
— должна быть исключена возможность страхования в системе обязательного медицинского страхования военнослужащих и приравненных к ним в оказании медицинской помощи лиц, так как их медицинское обеспечение осуществляется за счет федерального бюджета.
К настоящему времени Правительством Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования» с учетом предложений, содержащихся в Обращении Совета Федерации.
Реализация данного законопроекта позволит исключить страхование граждан, не подлежащих обязательному медицинскому страхованию, и тем самым оптимизировать расходы бюджетов субъектов Российской Федерации.
Следует отметить отсутствие до настоящего времени методологии выявления неработающих граждан трудоспособного возраста, не являющихся учащимися очной формы обучения, инвалидами, безработными, а также находящимися в отпуске по уходу за ребенком или инвалидом, т. е. не имеющих объективных причин быть неработающими.
Существует также категория лиц, официально неработающих, не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, оказывающих физическим лицам бытовые услуги — по репетиторству, по присмотру и уходу за детьми и лицами, нуждающимися в постоянном уходе, по уборке и ведению домашнего хозяйства, по ремонту жилья и автотранспортных средств и т. д. По оценке Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации численность указанной категории граждан составляет около 15,0 млн. человек. По данным Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году в ряде регионов доля неформальной занятости граждан составляет почти половину от всей численности занятого населения, а в таких регионах как Республика Дагестан и Республика Ингушетия, — более 50 процентов.
В связи с этим участниками «круглого стола» было уделено особое внимание проблемам легализации деятельности данной категории граждан. Была отмечена необходимость определения правового статуса физических лиц, оказывающих отдельные виды услуг без регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей (т. н. «самозанятых» граждан), осуществления их деятельности в правовом поле, вовлечения их в систему уплаты налогов и страховых взносов, что потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации.
Участники «круглого стола» отмечают, что в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 354-ФЗ «О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения» при расчете тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения применяются коэффициенты дифференциации для субъектов Российской Федерации, определяемые районными коэффициентами к заработной плате. При расчете субвенции для финансового обеспечения организации обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации применяются коэффициенты дифференциации, определяемые средней заработной платой в регионе и индексом бюджетных расходов субъекта Российской Федерации (чем выше коэффициент дифференциации, тем больше субвенция). В результате возникает существенная разница в объеме получаемой субвенции между регионами, уплачивающими одинаковый объем страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, но имеющими различную бюджетную обеспеченность.
В связи с этим целесообразно изменить порядок расчета платежа на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также распределения субвенций, направляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования для обеспечения организации обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации, с учетом уровня их бюджетной обеспеченности.
Высокая нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения приводит к дефициту средств региональных бюджетов на финансовое обеспечение территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части оплаты медицинской помощи, не включенной в обязательное медицинское страхование. По данным Счетной палаты Российской Федерации указанный дефицит в 2014 году составил в общей сумме 101,7 млрд. рублей (в 59 регионах), в 2015 году — 127,3 млрд. рублей (в 62 регионах).
По мнению участников «круглого стола» в целях изменения ситуации целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в части установления критерия выравнивания финансового обеспечения медицинской помощи, не входящей в базовую программу обязательного медицинского страхования, до средних нормативных значений.
В соответствии с российским законодательством социальные выплаты гражданам, официально признанным безработными и состоящими на учете в службе занятости, выплачиваются из федерального бюджета. Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» указанная категория граждан относится к категории неработающих и страховые взносы на их обязательное медицинское страхование уплачиваются из бюджетов субъектов Российской Федерации. В целях снижения нагрузки на бюджеты регионов следует пересмотреть данный порядок и подготовить предложения по возможной передаче полномочий по оплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающих граждан, являющихся безработными и состоящих на учете в службе занятости, на федеральный уровень.
Исходя из вышеизложенного, участники «круглого стола» считают целесообразным рекомендовать:
1. Правительству Российской Федерации:
— ускорить внесение в Государственную Думу проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации но вопросам персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования»;
— ускорить внесение изменений в законодательство Российской Федерации с целью определения правового статуса физических лиц, оказывающих отдельные виды услуг без регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей («самозанятых» граждан);
— провести сверку данных о застрахованных гражданах, в том числе, не прикрепленных к медицинским организациям, в целях уточнения их численности и статуса (работающий, неработающий), а также выявления лиц, относящихся к категории военнослужащих и приравненных к ним в оказании медицинской помощи лиц, а также иностранных граждан, покинувших территорию Российской Федерации и потерявших право на обязательное медицинское страхование;
— установить порядок определения численности неработающих застрахованных лиц на основе данных персонифицированного учета в системе обязательного медицинского страхования исходя из их среднегодовой численности за год, предшествующий году формирования бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период, выверенной на 1 апреля года, предшествующего очередному;
—рассмотреть вопрос об изменении порядка расчета платежа на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также порядка распределения субвенций, направляемых для обеспечения организации обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации, с учетом уровня их бюджетной обеспеченности;
— рассмотреть вопрос о внесении изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в части установления критерия выравнивания финансового обеспечения медицинской помощи, не входящей в базовую программу обязательного медицинского страхования, до средних нормативных значений;
— установить механизм информационного обмена между федеральными органами исполнительной власти, сотрудники которых относятся к категории граждан, не подлежащих обязательному медицинскому страхованию, и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о застрахованных лицах, получивших статус военнослужащего или приравненного к нему лица;
— ввести порядок прекращения обязательного медицинского страхования в отношении застрахованного лица в случае получения им статуса военнослужащего или приравненного к нему в оказании медицинской помощи лица, а также признании его полиса недействительным;
— осуществлять информационное взаимодействие Федерального фонда обязательного медицинского страхования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов;
— ввести административную ответственность за предоставление страховыми медицинскими организациями и территориальными фондами обязательного медицинского страхования недостоверных сведений о застрахованных лицах, а также рассмотреть вопрос о введении административной ответственности застрахованных граждан за предоставление недостоверных сведений о своем статусе и категории;
— внести изменения в Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», уточняющие категории неработающих застрахованных лиц;
— рассмотреть вопрос о возможности передачи полномочий по оплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающих граждан, являющихся безработными и состоящих на учете в службе занятости, на федеральный уровень;
— рассмотреть вопрос о введении с 2019 года для физических лиц, оказывающих отдельные виды услуг без регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей («самозанятых» граждан) обязательного минимального ежегодного платежа, включающего страховые взносы;
— осуществлять мониторинг реализации Федерального закона от 30 ноября 2016 № 401-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
— рассмотреть вопрос о введении платежа на обязательное медицинское страхование для неработающих граждан трудоспособного возраста, не имеющих объективных причин быть неработающими (включая информационное сопровождение принятия соответствующих изменений в законодательство);
— рассмотреть вопрос о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходов по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.
2. Субъектам Российской Федерации (территориальным фондам обязательного медицинского страхования):
— в целях проведения сверки данных о застрахованных гражданах, выявления неработающих граждан трудоспособного возраста, не имеющих объективных причин быть неработающими, а также «самозанятых» граждан, ведения персонифицированного учета в системе обязательного медицинского страхования осуществлять информационное взаимодействие территориальных фондов обязательного медицинского страхования с налоговыми органами и со страхователями для неработающих граждан, а также с территориальными органами записи актов гражданского состояния.
3. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:
— совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике и профильными министерствами и ведомствами доработать План мероприятий по совершенствованию порядка уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения с учетом замечаний, высказанных в ходе обсуждения;
— направить данные рекомендации в Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, субъекты Российской Федерации.