«Круглые столы»

«Влияние внедрения модельного бюджета на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации»

Рекомендации

Рекомендации

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам 19 июня 2018 года провел заседание «круглого стола» на тему «Влияние внедрения модельного бюджета на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации».

В заседании «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, представители Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также эксперты.

Обсудив вопрос «Влияние внедрения модельного бюджета на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации» участники «круглого стола» отмечают существенное влияние такого нового инструмента межбюджетных отношений как «модельный бюджет» на предоставление финансовой поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и необходимость его дальнейшего совершенствования.

Основная цель «модельного бюджета» в действующей системе межбюджетных отношений – это расчет уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, учитываемого при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, но главная его роль в настоящее время в распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Отправной точкой для его внедрения стала инвентаризация расходных полномочий региональных и муниципальных органов власти, на чем неоднократно настаивал Совет Федерации. На базе инвентаризации Правительством Российской Федерации проведена финансовая оценка возможностей региональных бюджетов выполнять возложенные расходные обязательства исходя из среднероссийского уровня без учета 5 максимальных и 10 минимальных значений.

Впервые этот инструмент межбюджетных отношений был внедрен в 2017 году одновременно с централизацией 1 процентного пункта налога на прибыль организаций, что позволило увеличить дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с 514,6 млрд. руб. в 2016 году до 614,6 млрд. руб. в 2017 год или на 100,0 млрд. рублей.

Первоначально доля дотации, распределяемая исходя из «модельного бюджета», составляла 20%. В 2018 году указанная доля дотации увеличена до 30 % одновременно с учетом повышения объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до 645,1 млрд. руб. или на 30,5 млрд. рублей.

Таким образом, объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, распределяемый исходя из «модельного бюджета», в 2017 году составил около 123 млрд. рублей, а в 2018 году – 194 млрд. рублей, что выше 2017 года на 71 млрд. рублей или на 58%.

Кроме того, участники «круглого стола», отмечают, что помимо увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в 2018 году был принят ряд мер по совершенствованию формирования «модельного бюджета».

В качестве наиболее важной новации 2018 года участники «круглого стола» выделяют учет инвестиционных расходов, которые являются основой для развития и регионов, и России в целом.

Вместе с тем, по мнению участников «круглого стола», необходима дальнейшая работа по совершенствованию «модельного бюджета», в том числе в целях обеспечения предсказуемости, справедливости его участия в системе межбюджетных отношений при распределении бюджетам субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что должно основываться на базе объективной финансовой оценки реальных возможностей региональных бюджетов выполнять возложенные на них расходные обязательства.

Учитывая, что для обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, уровень расходов должен сопоставляться с оценкой уровня собственных доходов региональных бюджетов, следующим важным этапом работы по совершенствованию «модельного бюджета», по мнению участников «круглого стола», должна стать объективная оценка формирования доходов, для обеспечения которой, в том числе необходима их инвентаризация, а также проведение работы по выявлению скрытых резервов формирования доходных источников, формирующихся, например, за счет низкого уровня собираемости доходов, с учетом возможной мобилизации недоимки и исходя из полноценной базы данных по объектам налогообложения.

Одновременно участники «круглого стола» отмечают, что на сегодняшний день фактически отсутствует стратегия и тактика развития регионов, которые определяли бы подходы и механизмы развития экономики на уровне субъектов Российской Федерации, учитывая их особенности, и смогли бы позволить создать «точки» экономического роста.

В качестве несовершенства методики определения «модельного бюджета» участники «круглого стола» отмечают, что их расчет в большей степени основан на фактически сложившихся расходах, которые сформировались не из оценки реальной потребности, а исходя из финансовых возможностей региональных бюджетов.

В связи с чем участники «круглого стола» обращают внимание на необходимость учета при расчете «модельного бюджета» объективной потребности расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе на реализацию целевых индикаторов государственных программ Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, программ территориального развития и повышения темпов социально-экономического развития, а также положений федерального законодательства, а также с учетом требований федеральных нормативных правовых актов, влияющих на объем расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, включая повышение минимального размера оплаты труда. Также в качестве примера участники «круглого стола» отмечают, что при расчете «модельного бюджета» должны быть учтены положения статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», согласно которым для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, находящихся в сельских населённых пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание муниципальных услуг в сфере образования предусматривают затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

Одновременно участники «круглого стола» отмечают необходимость привлечения к формированию «модельного бюджета» большего числа отраслевых министерств и ведомств для обеспечения анализа и «нормирования» расходов, отнесенных к их сфере деятельности, что особенно важно для учета материально-технических стандартов.

Также при совершенствовании формирования «модельного бюджета» необходимо продолжение работы по расширению учета региональных особенностей, в том числе природно-климатических особенностей, и показателей, отражающих плотность населения и учитывающих фактическую удаленность населенных пунктов друг от друга, а также проанализировать действующие коэффициенты дифференциации с точки зрения их обоснованности и эффективности в целях разработки предложений для их дальнейшего совершенствования.

Вместе с тем, отмечая необходимость совершенствования такого нового инструмента межбюджетных отношений как «модельный бюджет», участники «круглого стола» считают преждевременным в настоящее время делать вывод об эффективности решения о централизации 1 процентного пункта налога на прибыль организаций в целях его последующего перераспределения между бюджетами субъектов Российской Федерации.

В связи с чем, по мнению участников «круглого стола», при формировании федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов целесообразно учесть продление зачисления в федеральный бюджет суммы налога на прибыль организаций, исчисленной по ставке 3 процента, с учетом проведения работы по мониторингу и анализу влияния такого решения, в том числе в части влияния внедрения «модельного бюджета» на сбалансированность региональных бюджетов.

Рассматривая первоначальные результаты внедрения «модельного бюджета», участники «круглого стола» отмечают, что его внедрение позволило повысить в 2018 году размер дотации относительно 2016 года для 61 региона. При этом для 40 регионов этот рост превысил 30%, а для 15 из них составил даже выше 50%. Но по 10 регионам наблюдается снижение размера дотации по сравнению с 2016 годом.

При этом в сравнении с 2017 годом увеличение дотации складывается по 46 субъектам Российской Федерации, по 8 из которых формируется максимальное увеличение — 20%. При этом по 26 регионам наблюдается снижение размера дотации, а по 3 субъектам Российской Федерации это снижение выше 50% (Липецкая и Мурманская области, Пермский край).

Учитывая изложенное, по мнению участников «круглого стола», в целях исключения демотивирующего влияния «модельного бюджета» в части снижения объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации необходимо развивать меры стимулирующего характера.

При этом участники «круглого стола» отмечают, что в этом вопросе уже наблюдаются определенные достижения. Например, увеличен объем дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала (гранты) с 5,0 млрд. рублей в 2016 году до 20,0 млрд. рублей в 2017 году. Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» на указанные цели предусмотрено 19,96 млрд. рублей ежегодно на трехлетний период.

Кроме того, в текущем финансовом году впервые субъектам Российской Федерации предоставляется дотация в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций.

7 июня 2018 года на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений было поддержано распределение в 2018 году указанной дотации 63 субъектам Российской Федерации на сумму 30,6 млрд. рублей.

Вместе с тем, по мнению участников «круглого стола», необходимо дальнейшее развитие и совершенствование мер стимулирующего характера.

При этом, принимая во внимание, значимость для региональных бюджетов финансовой поддержки в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают необходимость исключения случаев резкого снижения объема указанной дотации.

В связи с чем при рассмотрении вопроса о возможном увеличении доли дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, распределяемой исходя из «модельного бюджета», по мнению участников «круглого стола», следует обеспечить анализ предварительных итогов внедрения «модельного бюджета», а также учитывать необходимость создания периода адаптации для субъектов Российской Федерации в случае существенного сокращения финансовой поддержки из федерального бюджета.

Учитывая вышеизложенное, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации:

1) продолжить работу по совершенствованию межбюджетных отношений, в том числе с учетом необходимости сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации;

2) продлить на более длительный период зачисление в федеральный бюджет суммы налога на прибыль организаций, исчисленной по ставке 3 процента, в целях последующего распределения одного процентного пункта указанного налога между бюджетами субъектов Российской Федерации;

3) учесть при определении объема бюджетных ассигнований на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2019–2021 годы доходы, сформированные за счет увеличения на один процентный пункт ставки налога на прибыль организаций, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, исходя из прогноза их поступления в 2019–2021 годах с учетом фактического исполнения федерального бюджета в 2017 году, а в случае увеличения указанных доходов относительно плановых значений при исполнении федерального бюджета принять меры по их предоставлению бюджетам субъектов Российской Федерации, а также рассмотреть возможность увеличения «основной» суммы указанной дотации (без учета объема, сформированного за счет централизации одного процентного пункта налога на прибыль организаций);

4) продолжить работу по совершенствованию методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в части определения расчетного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в целях повышения его объективности исходя из анализа результатов его внедрения, а также с учетом:

— необходимости достижения национальных целей развития Российской Федерации, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

— проведения инвентаризации доходных источников консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения объективной оценки формирования их доходов с учетом показателей прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, одновременно разработав предложения по созданию механизмов повышения качества прогнозов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

— необходимости финансового обеспечения мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации безопасных и качественных автомобильных дорог исходя из целей и целевых показателей, предусмотренных пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

— определения расчетного объема расходных обязательств в сфере дорожной деятельности в объеме не менее прогнозируемых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые являются источником формирования дорожных фондов субъектов Российской Федерации, принимая во внимание положения статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым объём бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации подлежит увеличению в текущем году на сумму, равную положительной разнице между фактически поступившим и прогнозировавшимся объёмом соответствующих доходов;

— определения расчетного объема расходных обязательств в сфере транспортного обслуживания в зависимости от вида транспорта с последующим применением различных подходов к их «нормированию»;

— определения расчетного объема расходных обязательств в сфере образования с учетом выделения отдельной подгруппы, связанной с организацией отдыха детей;

— определения расчетного объема расходных обязательств с учетом выделение в составе группы полномочий в сфере здравоохранения полномочий, не связанных с обеспечением территориальных программ оказания бесплатной медицинской помощи населению;

— рассмотрения возможности включения затрат субъектов Российской Федерации на цифровизацию и развитие цифровой экономики состав расходов, учитываемых при определении расчетного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований;

— увеличения минимального размера оплаты труда, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации по районным коэффициентам и процентным надбавкам, применяемым к заработной плате, установленным на федеральном и на региональном уровнях, а также дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью сохранения дифференциации размеров заработных плат в зависимости от уровня квалификации работника;

— показателей, отражающих плотность населения и учитывающих фактическую удаленность населенных пунктов друг от друга и сложную транспортную доступность территорий, в том числе при оценке расходов на здравоохранение и образование, а также отражающих особенности субъектов Российской Федерации, которые имеют высокую долю сельского населения;

— факторов, характерных для регионов Дальнего Востока, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, которые приводят к повышенным по сравнению с другими территориями бюджетным расходам, например, таких как длительность отопительного периода и периода освещения, протяженность автомобильных дорог и специфика их содержания, а также установленных федеральным законодательством гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, в том числе расходов на проезд к месту отпуска;

— привлечения к формированию «модельного бюджета» большего числа отраслевых министерств и ведомств для обеспечения анализа и «нормирования» расходов, отнесенных к их сфере деятельности;

— совершенствования подходов к определению расходов инвестиционного характера, с учетом использования проектных методов, а также с учетом включения в состав «модельного бюджета» расходов, осуществляемых за счет средств государственных фондов развития промышленности, создаваемых субъектами Российской Федерации;

— расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по погашению задолженности по бюджетным кредитам в рамках программы реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам при расчете расходов на реализацию полномочий по привлечению заемных средств, а также обслуживание и погашение долговых обязательств;

5) не учитывать расходы, осуществляемые за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, имеющих целевое назначение, при оценке эффективности бюджетных расходов с точки зрения их сопоставления с «модельным бюджетом»;

6) продолжить работу по возможному снижению требований, влияющих на объем расходов субъектов Российской Федерации, которые установлены федеральными нормативными правовыми актами;

7) провести анализ объективности применяемого в настоящее время расчета коэффициента расселения населения по субъекту Российской Федерации, который осуществляется исходя из удельного веса населения, проживающего в населенных пунктах с численностью населения до 500 человек, коэффициента транспортной доступности, а также коэффициента уровня цен в субъекте Российской Федерации в целях разработки предложений по их совершенствованию;

8) продолжить реализацию мер стимулирующего характера для развития субъектами Российской Федерации собственного доходного потенциала, в том числе рассмотрев возможность внедрения дополнительных инструментах для повышения мотивации регионов к наращиванию доходов, а также ежегодного увеличения объема бюджетных ассигнований на предоставление дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала;

9) обеспечить проведение анализа влияния внедрения «модельного бюджета» на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации, а также постоянный мониторинг и инвентаризацию всех видов полномочий, в том числе муниципальных образований, с одновременной оценкой достаточности доходных источников региональных бюджетов для их реализации, в том числе отразив указанную задачу в Государственной программе Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»;

10) ежегодно осуществлять анализ «модельного бюджета» с привлечением федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих установленные функции в соответствующей сфере (по отраслевым группам полномочий);

11) в составе материалов, предоставляемых с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, предоставлять в разрезе субъектов Российской Федерации прогноз консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также данные «модельного бюджета»;

12) представить в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации оценку стоимости расходных обязательств субъектов Российской Федерации в разрезе регионов на основании данных реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации (на текущий финансовый год, очередной финансовый год и плановый период).

2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

— проводить анализ влияния внедрения «модельного бюджета» на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации.

3. Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:

— продолжить работу по совершенствованию межбюджетных отношений в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации.