В четвертый раз в Совете Федерации подводились итоги работы по подготовке доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Эта работа, как подчеркнул глава Совета Федерации Сергей Миронов, представляя доклад,  стала важнейшей и неотъемлемой частью законотворческой деятельности палаты.

В подготовленном Докладе 2007 года анализируется законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики России и определяются перспективы дальнейшей стратегии правового развития. Доклад имеет ряд особенностей и отличий от докладов предыдущих лет.

Комплексная работа над Докладом 2007 года позволила выявить острую необходимость обеспечения стратегии правового развития государства до 2020 года.  Кроме того, после обобщения в этом году информации о деятельности региональных органов государственной власти специалисты отметили целесообразность подготовки самостоятельного комплексного документа о региональном законодательстве.

В докладе вырабатываются критерии определения «законов года» и качества законов, подходы к концепции законопроектной деятельности Совета Федерации.

Впервые при активном участии высших судебных органов Российской Федерации сделана попытка представить анализ качества законодательства по итогам деятельности органов судебной власти через призму защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина.

В заключительных положениях Доклада содержаться основные итоги законодательной деятельности и тенденции развития законодательства, итоги работы Совета Федерации по совершенствованию законодательного процесса в РФ. В качестве одного из практических результатов работы над Докладом прилагаются проекты федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации.

В Докладе содержатся идеи и предложения по совершенствования законодательства, позиции ведущих ученых правоведов и экспертов различных отраслей права.

Выступая на пленарном заседании, Сергей Миронов сообщил, что впервые издана сокращенная редакция доклада в так называемом популярном изложении. А также впервые подготовлено издание доклада на английском языке, что должно повысить эффективность межпарламентского сотрудничества в этой сфере.

В своем выступлении Сергей Миронов заострил внимание на ключевых аспектах доклада и итоговых выводах, направленных на совершенствование стратегии правового развития страны. В частности, Сергей Миронов сказал:

«В докладе обеспечена преемственность основных направлений анализа и качественно развита система критериев для оценки результатов законодательной деятельности. Прежде всего, такими критериями являются: полнота реализации приоритетов государственной политики, гарантия соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, целостность и непротиворечивость действующего законодательства.

Такая система координат позволила нам вплотную подойти к разработке стратегии правового развития России, которая по определению выступает базовым основанием реализации стратегии социально-экономического и культурного развития нашей страны. (Кстати, это понятие было введено в оборот именно в ежегодных докладах Совета Федерации).

Мы традиционно представляем доклад всей России и в первую очередь направляем наш доклад главе нашего государства, во все органы государственной власти, все субъекты Федерации, научные и вузовские библиотеки, общественные организации, корпоративные сообщества. В ответ мы постоянно получаем содержательные отклики на наш доклад. В этом году их поступило более двухсот. В значительной части сформулированные в них идеи, оценки и предложения оказываются новыми и весьма полезными в нашей работе над очередным докладом.

Сегодня можно говорить о правовой системе страны, как о единстве ее трех составляющих элементов – правотворчества, правоприменения и мониторинга права.

Особо хочу обратить внимание на фрагмент доклада, в котором рассматривается законодательное обеспечение комплексных общенациональных проблем. В этой связи у меня есть одно предложение, связанное с проведением  Года семьи. Совет Федерации активнейшим образом участвует в программах, реализуемых в рамках Года семьи. Было бы целесообразным именно в этот знаменательный год провести тщательнейший анализ всей нормативно-правовой базы, связанной с проблематикой "Российская семья", и внести соответствующие законодательные инициативы. Я уверен, что эту идею активно поддержат наши коллеги в регионах.

Более того, нашу ежегодную Всероссийскую конференцию по мониторингу права, которую мы с вами вскоре будем проводить, можно было бы ориентировать на этот важнейший вопрос социально-экономической стратегии государства.

Во второй, основной, части нашего доклада, где анализируются все принятые в 2007 году законы, следует обратить особое внимание на параграф "Правовые аспекты создания государственных корпораций". В данном случае мы имеем яркий пример того, с какими огромными трудностями сталкиваемся мы при решении этого важнейшего вопроса. Мы будем осуществлять специальный мониторинг этих законов и постараемся своевременно реагировать на соответствующие выводы.

Хотел бы отметить некоторые новаторские позиции нашего четвертого доклада. Существенным в докладе является вопрос о стратегии государственной и региональной политики. Являясь палатой регионов, мы по определению должны не только глубоко понимать совокупность проблем, которые сегодня имеются в субъектах Федерации, но настойчиво, своевременно и качественно обеспечивать необходимый правовой инструментарий для их решения.

Наступило время наполнить региональную политику принципиально новым содержанием. Начинать эту работу надо с базового федерального закона о государственной и региональной политике в Российской Федерации. Именно поэтому принципиальное место в докладе занимает третья часть, которая полностью посвящена анализу особенностей реализации стратегии правового развития России в деятельности региональных органов власти.

В докладе обозначена перспектива работы и нашего Совета законодателей. Здесь речь идет о консолидированных законодательных инициативах, ежегодных докладах субъектов Федерации о состоянии законодательства, сотрудничестве по созданию профессиональных структур, специализирующихся на вопросах мониторинга.

Большое значение в этой связи мы придаем работе созданного нами Центра мониторинга, законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации. Создание такого центра было востребовано самой жизнью и в ближайшее время нашим центром будет предложена конкретная программа взаимодействия с регионами по вопросам мониторинга права.

Принципиально новаторским для нашего доклада является анализ мониторинга судебной практики, чему специально посвящена пятая часть нашего доклада. Мы признательны руководителям Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ за комплексный анализ итогов своей работы, за конкретные предложения по совершенствованию законодательства.

На мой взгляд, принципиальным достоинством доклада в этой связи является то, что нам удалось впервые сформулировать подходы к проекту программы законодательных работ, которые, в первую очередь, составлены как на основе предложений субъектов Российской Федерации, так и предложений именно судебных органов.

Но мы пока не можем быть довольны и удовлетворены тем состоянием законодательства, которое мы видим в том числе в отражении наших докладов и в том числе в очередном, четвертом докладе.

Из года в год мы с вами говорим о том, что количество принимаемых законов не обеспечивает их необходимого качества. Из года в год мы говорим о том, что очень много отсылочных норм в наших законах. Из года в год мы говорим о том, что сохраняется практика так называемого заплатного законодательства, что, к сожалению, вошло уже в некую такую вредную привычку. Из года в год мы призываем друг друга к выработке долговременной программы законопроектных работ, отсутствие которой существенно сказывается на эффективности правового обеспечения.

И, наконец, мы уже четвертый раз говорим о необходимости скорейшего принятия трех базовых концептуальных законов, которые позволят наконец-то отрегулировать весь процесс законотворчества. Это закон о Федеральном Собрании – парламенте России, закон о нормативно-правовых актах и, наконец, закон о порядке рассмотрения и принятия федеральных конституционных и федеральных законов.

Четыре года подряд в наших оценках, наших выводах и рекомендациях продолжаем называть практически одни и те же недостатки, и не можем существенно продвинуться в ускорении их устранения. О чем это говорит? На мой взгляд, это говорит, с одной стороны, о том, что подтверждается чрезвычайная сложность затрагиваемых нами вопросов. А с другой стороны, давайте скажем самокритично, это говорит о том, что у нас не хватает либо законодательных рычагов, либо политической воли для того, чтобы сдвинуть дело с мертвой точки.

Я считаю, что нам нужно серьезно подумать над тем, почему это происходит, сделать соответствующие выводы и в конце концов принять те или иные решения, обратиться, если потребуется, к Президенту Российской Федерации, для того чтобы вот эти все больнейшие вопросы современного законотворческого, законодательного процесса хотя бы начали решаться.

Из концептуальных предложений Президента РФ Владимира Путина и первого заместителя Председателя правительства РФ Дмитрия Медведева мы видим, что приоритетными в ближайшие годы в России становятся человек, его права и свободы, безопасность и целостность нашего государства, законность и правопорядок, инициативность и новаторство. Мы знаем, что правопорядок начинается с порядка в сфере законотворчества, что эффективность управления государством начинается с профессионализма и ответственности за качество принимаемых законов, за своевременность и доступность в широком смысле слова правовых услуг для нашего населения. В законе должна быть закреплена та самая воля народа, которая отражает актуальные и насущные интересы и потребности конкретного человека.

Уважаемые коллеги! 15 лет назад начала действовать наша Конституция и начал работу наш парламент: Государственная Дума и Совет Федерации. Совет Федерации имеет программу празднования своего 15-летия. Думаю, что одним из важнейших разделов этой программы должны стать подготовка пятого, юбилейного, доклада и достижение качественно нового уровня нашей совместной деятельности по развитию системы мониторинга права в стране».

*      *      *

После представления Доклада "О состоянии законодательства в Российской Федерации" за 2007 год состоялось его обсуждение, в ходе которого представители всех ветвей власти высказали свое мнение о системе законотворчества, существующих проблемах и приоритетных задачах по совершенствованию правоприменительной практики.

В своем выступлении начальник экспертного управления Президента РФ Аркадий Дворкович заявил, что законодательство России сформировано и болезни прошлого в основном преодолены. «За последние восемь лет сформирована законодательная база для развития современной России. Мы смогли сделать так, чтобы вся тяжесть работы, весь акцент работы переместился из сферы принятия законов в сферу правоприменения, в сферу реализации принятых нормативных актов», - сказал А.Дворкович. Во многом, по его словам, это стало возможным благодаря кодификации законодательства.  

«В последнее время были приняты важнейшие законы, которые устанавливают систему разграничения полномочий между органами власти в Российской Федерации и органами местного самоуправления. По сути, это каркас новой правовой системы, на котором может строиться реализация тех приоритетных национальных приоритетов, о которых заявляет Президент РФ», - отметил А.Дворкович.

В то же время была отмечена  необходимость максимально публичной общественной экспертизы каждого законопроекта. «Каждая новая правовая норма, должны анализироваться и в парламенте, и в обществе с точки зрения тех новых обязанностей, которые налагаются на каждого гражданина, тех издержек, которые понесет гражданин в результате принятия этого закона, и тех выгод, которые получат как люди, так и общество в целом», - подчеркнул А.Дворкович.

Примером бюрократического сопротивления реализации новых законодательных норм прямого характера был назван процесс принятия и реализации технических регламентов. «Было огромное сопротивление самых разных структур в момент принятия законов, но еще большее сопротивление встретили попытки реализовать эти нормы. И сегодня эта тема должна стать нашим приоритетом. И мы должны сделать так, чтобы каждый новый законодательный акт, каждый новый технический регламент создавал возможности для инновационного прорыва в соответствующей сфере экономики и общества в ближайшие три-четыре года», - заявил А.Дворкович.

Председатель Высшего арбитражного суда РФ Антон Иванов указал на необходимость обеспечения ритмичности законодательства, потому что много законов принимается в июне и в январе. Он обратил внимание на затягивание процесса принятия антикоррупционных законов.

По-прежнему остро, заметил А.Иванов, стоит проблема налогового администрирования. «Именно это волнует наших налогоплательщиков больше, чем сами налоги, ставки которых в России достаточно низки», - отметил он. «Негативными чертами налогового администрирования» А.Иванов назвал формализм, приверженность к жестким схемам, нежелание анализировать экономическую деятельность налогоплательщика, не выявление действительно злостных неплательщиков и «стрижку всех под одну гребенку». Также актуальными, по словам А.Иванова, остаются вопросы банкротства отсутствующих.

Отдельный блок законов, которыми Арбитражные суды занимались в 2007 году, связан с бюджетным законодательством. «Толкованием бюджетного законодательства, а также законодательства о государственных закупках у нас практически занимаются либо органы исполнительной власти, либо арбитражные суды при принятии ими решений по конкретным делам. И на повестке дня стоит вопрос о регламентации финансовых проверок государственных учреждений соответствующими органами, принятие толкования законов о государственных закупках», - сообщил А.Иванов.

Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка заявил, что Генпрокуратура высоко оценил работу Совета Федерации по подготовке доклада и отметил востребованность прокурорских материалов со стороны Совета Федерации.

Отметив очевидные позитивные сдвиги в сфере законотворчества, Юрий Чайка обратил внимание на существенные недостатки, которые все еще имеет законотворческая работа. «Главная концептуальная проблема, которую я хотел бы сегодня выделить особо, состоит в нестабильности действующих норм закона. Многократные изменения и дополнения законов, помимо того что зачастую не только не устраняют пробелы, но и усиливают существующие противоречия при реализации этих норм», - подчеркнул Ю.Чайка.

Анализ состояния законодательства и правоприменительной практики, по мнению Генеральной прокуратуры РФ,  дают однозначный вывод о необходимости оптимизации законотворческого процесса. «Ни один закон, даже самый правильный и необходимый, не будет полноценно работать до тех пор, пока под него не будет выстроена пирамида подзаконных актов», - констатировал Ю.Чайка. Ситуация на сегодняшний день складывается не благополучно – согласно данным проверки Генпрокуратуры, для полноценной реализации 115 законов, принятых в прошлом году, требуется принятие только Правительством РФ более 400 подзаконных правовых актов. Однако, сообщил Ю.Чайка, до настоящего времени работа над ними не завершена, что означает невозможность полноценной реализации принятых парламентом законов.

По мнению генерального прокурора, выходом из этой ситуации должно стать принятие закона о нормативно-правовых актах Российской Федерации, в котором можно было бы предусмотреть конкретный перечень нормативных актов для конкретных органов и сроки их принятия. Здесь же можно предусмотреть и ответственность за неисполнение требований закона, считает Ю.Чайка.

Участие в обсуждении Доклада также приняли:

Владимир Плигин,  председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству;

Владимир Платонов, председатель Московской городской Думы;

Владимир Лукин, Уполномоченный по правам человека в РФ;

Анатолий Бондар, статс-секретарь – заместитель Министра юстиции РФ;

Станислав Вавилов, заместитель председателя Центральной избирательной комиссии РФ;

Петр Серков, заместитель Председателя Верховного Суда РФ;

Виталий Шипов, статс-секретарь – заместитель Министра регионального развития РФ;

Юрий Тихомиров, и.о. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.