ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ

ЧАСТЬ I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОСНОВА ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Глава 2. ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В 2007 ГОДУ

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

ЧАСТЬ II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В 2007 ГОДУ

Глава 1. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА, ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН

Глава 2. СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СОЦИАЛЬНОЙ И КУЛЬТУРНОЙ СФЕРАХ 

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Глава 4. СТРАТЕГИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ЗАЩИТА ЛИЧНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Глава 5. СТРАТЕГИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ, УКРЕПЛЕНИЕ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Глава 6. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫХ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ

ЧАСТЬ III. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Глава 3. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 4. ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 5. ЧЕЛОВЕКОФОРМИРУЮЩЕЕ (ЦЕННОСТНОЕ) ИЗМЕРЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 6. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ В 2007 ГОДУ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЧАСТЬ IV. СИСТЕМА МОНИТОРИНГА ПРАВА: ИТОГИ 2007 ГОДА И ПЕРСПЕКТИВЫ 

Глава 1. ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В 2007 ГОДУ

Глава 2. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

Глава 3. МЕТОДОЛОГИЯ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

ЧАСТЬ V. МОНИТОРИНГ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Глава 1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В 2007 ГОДУ

Глава 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К КОНЦЕПЦИИ ПРОГРАММЫ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

КОНЦЕПЦИИ ПРОЕКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, ПОДГОТОВЛЕННЫЕ КОМИТЕТАМИ И КОМИССИЯМИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

СОСТАВ РЕДАКЦИОННОГО СОВЕТА

§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: основные практические итоги пятилетия

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с органами конституционного партнерства, научными, общественными и иными организациями в течение последних пяти лет проводит систематическую комплексную работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

Целью мониторинга законодательства и правоприменительной практики, как уже упоминалось в предыдущих докладах, является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете – соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Задача мониторинга – добиться того, чтобы качество и действенность законодательства стали важнейшими индикаторами развития страны, наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности.

За пять лет удалось достичь некоторых результатов как в сфере разработки концептуальных основ мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и направленных на практическое его осуществление.

На данном этапе можно отметить значимый вклад каждого из субъектов конституционного партнерства в общий социально полезный результат в процессе реализации программы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Субъекты мониторинга права условно делятся на две группы: конституционные и инициативные. Конституционные субъекты мониторинга играют определяющую роль в создании и развитии системы мониторинга – это Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие органы судебной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и другие.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяя стратегию развития государства, является основой законодательной деятельности палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и других субъектов конституционного партнерства, а мониторинг его правового обеспечения является их базовой задачей.

Федеральное Собрание Российской Федерации – активный участник мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Итоговой формой деятельности Совета Федерации в данной сфере выступает ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Доклад является результатом коллективного творческого сотрудничества всех органов конституционного партнерства, в его подготовке принимают участие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, научные, экспертные и общественные организации.

Доклад подводит итоги деятельности парламента в сфере законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства и определяет дальнейшие перспективы и практические формы эффективного взаимодействия органов конституционного партнерства и институтов гражданского общества в процессе реализации стратегии правового развития.

В соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 марта 2007 года № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» данный документ был представлен на обсуждение пятой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Участники конференции одобрили работу Совета Федерации по подготовке ежегодного доклада и рекомендовали органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации учитывать его положения в своей деятельности. Особое внимание участники конференции уделили выводам и рекомендациям доклада.

Представленный в докладе механизм мониторинга законодательства и правоприменительной практики – «досье закона» – нашел положительный отклик у участников конференции и был рекомендован для активного использования в текущей деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

Федеральные органы исполнительной власти в лице Правительства Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти также активно развивают свою деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

По поручению Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации создает систему мониторинга реализации национальных проектов, как с позиции эффективности расходования бюджетных средств, так и с позиции достижения поставленных целей и получения конечных результатов. В этой работе задействованы все ключевые министерства, агентства и службы.

В Министерстве юстиции Российской Федерации создан отдел аналитического обеспечения нормотворчества и контроля исполнения федерального законодательства. Заслуживает одобрения и вызывает надежду тесное сотрудничество министерства с Советом Федерации и другими субъектами конституционного партнерства по подготовке проекта Указа Президента Российской Федерации о системе мониторинга нормативных правовых актов в органах исполнительной власти.

Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. В этих целях в министерстве разрабатывается автоматизированная аналитическая информационная система мониторинга нормативно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел – АИС «Мониторинг».

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации также в соответствии со своей компетенцией проводит мониторинг различных проблемных сфер общественных отношений.

Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты.

В соответствии со своей сферой деятельности органы судебной власти в непрерывном режиме осуществляют мониторинг правоприменительной практики и являются самым действенным и репрезентативным механизмом мониторинга права.

Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя проверку конституционности нормативных правовых актов, не являясь непосредственным участником законотворческого процесса, своими решениями оказывает существенное влияние на всю правовую систему страны. При этом такой «мониторинг конституционности» нормативных правовых актов в последней инстанции позволяет не только устанавливать конституционную истину в конкретных правовых конфликтах, но и устранять неудовлетворительные результаты работы законодателя, влияющие на стратегию правового развития государства.

Верховный Суд Российской Федерации, обобщая правоприменительную практику в рамках своих вопросов ведения, инициирует изменение соответствующего законодательства.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, укрепляя законодательство в сфере своих вопросов ведения, делает активные шаги по совершенствованию норм, способствующих снижению уровня коррупции, повышению открытости судебной системы и развитию хозяйственно-экономических отношений в стране.

Вместе с тем, к сожалению, сегодня по различным причинам не удается обеспечить непрерывное, безусловное использование обобщений правоприменительной практики данных судов в процессе правотворчества. Совет Федерации в ближайшее время планирует эту работу перевести на системную основу и обеспечить ее регламентное регулирование, а также рассмотреть возможность создания института полномочных представителей федеральных судов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, что является рекомендацией Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики».

В частности, Конституционному Суду Российской Федерации в рамках реализации положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» по итогам пятой конференции было предложено обратиться с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации о состоянии конституционности законодательства в Российской Федерации. Это позволило бы своевременно и системно реагировать на проблемы ненадлежащего законодательного регулирования общественных отношений и устранять выявленные недостатки.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации ежегодно направляет Совету Федерации доклад, в котором представлены результаты мониторинга законодательства с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Счетная палата Российской Федерации – один из первых государственных институтов, поддержавших деятельность Совета Федерации по мониторингу права и постоянно сотрудничающий с верхней палатой парламента в этом направлении.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в соответствии со своей сферой деятельности осуществляет контроль и надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В докладе Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки в 2007 году большое внимание было уделено обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина и анализу качества законодательства в этой сфере.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет мониторинг реализации избирательного законодательства, а также обзор судебной практики и поступивших в ЦИК России основных жалоб и обращений граждан.

Субъекты Российской Федерации активно продолжили работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Особое внимание в своей деятельности органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации уделяют мониторингу законодательства и правоприменительной практики в сфере разграничения полномочий между уровнями власти, экономической, социальной и демографической политики, а также развития малого и среднего предпринимательства.

В частности, особое внимание региональные законодатели уделяют мониторингу системных законов, таких как федеральные законы от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важными элементами мониторинга являются депутатские запросы, рассмотрение депутатами заявлений, писем избирателей, встречи с избирателями, с должностными лицами различных органов, организаций.

Субъекты Российской Федерации активно включились как в обсуждение ежегодного доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», так и в работу по подготовке собственных докладов о состоянии законодательства, которые к настоящему моменту подготовлены в 12 субъектах Российской Федерации.

Методологическую и методическую помощь субъектам Российской Федерации в подготовке собственных докладов оказывают как комитеты и комиссии Совета Федерации, структурные подразделения Аппарата Совета Федерации, так и Комиссия Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики[1].

По мнению многих регионов, назрела потребность в систематизации и консолидации законодательных инициатив, вносимых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в порядке реализации их права законодательной инициативы. Совет Федерации как палата регионов и Совет законодателей как связующее звено могут и должны оказать необходимую помощь и поддержку регионам в этом направлении.

Инициативные субъекты мониторинга права также играют значительную роль в сфере совершенствования качества законодательства. К ним относятся институты гражданского общества, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, научные организации, корпоративные сообщества общественные объединения и политические партии. За прошедшие пять лет ими достигнуты определенные положительные успехи в данном направлении.

С этими субъектами Совет Федерации находится в постоянном творческом сотрудничестве.

Общественная палата Российской Федерации осуществляет деятельность по мониторингу правового пространства с точки зрения законодательного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В 2007 году ею был подготовлен первый ежегодный доклад «О состоянии гражданского общества». Принципиальная особенность доклада в том, что объектом исследования стал потенциал гражданского общества и гражданской активности.

Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации уделяют должное внимание осуществлению мониторинга правового пространства и правоприменительной практики с точки зрения соблюдения и реализации прав и свобод человека и гражданина. Вызывают надежду и возможные дальнейшие перспективы взаимодействия этих институтов с Советом Федерации в части активизации процесса создания системной правовой базы их деятельности с целью формирования действенных механизмов отслеживания, контроля и защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации.

Постоянными партнерами Совета Федерации в деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики являются и научные организации. Среди них – Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации и другие.

В структуре Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации образован специализированный Отдел мониторинга законодательства, который уже подготовил специальный научный доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизмы проведения».

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке законопроектов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга.

На данный момент весьма актуальной является проблема подготовки квалифицированных кадров в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Именно они будут способствовать формированию правовой культуры и правосознания в обществе, поднимут законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований.

Совет Федерации неоднократно подчеркивал в своих докладах необходимость достойного кадрового обеспечения данного направления. Этот призыв поддержала Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, которая, используя возможности формирования образовательных программ для повышения квалификации государственных служащих, готовится осуществлять подготовку специалистов в сфере мониторинга права.

Существенным организационным и методологическим фактором создания системы мониторинга права и площадкой для содержательного диалога между властью и обществом является ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Цель конференции – привлечение органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, научных, общественных и иных организаций, институтов гражданского общества к решению вопросов, связанных с созданием в Российской Федерации комплексной системы анализа и прогноза качества федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; выработка правовых, организационных, методологических инструментов мониторинга права; осмысление стратегии правового развития России, обеспечение конкретных прав и свобод человека.

Состоялось уже пять конференций. Каждая из конференций имела актуальную тему: первая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение» (23 июня 2003 года), вторая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (20 мая 2004 года), третья Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества» (30 июня 2005 года), четвертая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: стратегия правового развития России» (20 июня 2006 года), пятая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства» (26–27 июня 2007 года).

В период между конференциями Совет Федерации проводит постоянно действующие тематические и практические семинары, совещания, иные мероприятия, связанные с дальнейшей популяризацией идеи мониторинга и обмена накопленным опытом всеми заинтересованными участниками.

Итоги и рекомендации пяти конференций стали весомым вкладом в создание и развитие системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

Обсуждение на конференции проблем мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также демонстрация ее участниками своего опыта, показывают не только интерес к исследованию проблем качества законодательства, но и потребность в его совершенствовании.

Проделанная работа позволила выявить определенные несоответствия существующего законодательства требованиям сегодняшнего и завтрашнего дня, в том числе требованиям его актуальности, гармоничности, действенности.

Совет Федерации с целью формирования непротиворечивого согласованного законодательства предложил органам законодательной, исполнительной, судебной власти как субъектам конституционного партнерства, объединить коллективные усилия по формированию единой программы законотворческой деятельности, призванной реализовать стратегию правового развития Российской Федерации. Такой документ должен иметь статус долговременной государственной программы.

Создание 5-летней программы по мониторингу права в Российской Федерации при участии Совета Федерации, органов его конституционного партнерства, научных, общественных и иных организаций, как долговременного целеполагания системы базовых ценностей общества и государства должно стать одним из приоритетных направлений их деятельности.

Именно сейчас все коллективные усилия должны быть направлены на решение этой сложной и важной задачи.

Кроме того, важнейшая задача Совета Федерации, касающаяся его освещения деятельности, органов его конституционного партнерства, институтов гражданского общества в сфере мониторинга права, дальнейшей популяризации и продвижения этой идеи, связана с учреждением и изданием журнала «Мониторинг права в Российской Федерации». В текущем году она должна быть реализована.

Совет Федерации уже указывал на необходимость регламентации законодательного процесса в Российской Федерации. В 2007 году деятельность рабочей группы Совета Федерации по доработке проектов федеральных законов о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов вступила в завершающую стадию.

Процесс реализации программы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, пятилетние итоги этой работы объективно свидетельствуют о необходимости создания единого методологического центра, обеспечивающего общую координацию работы по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

16 ноября 2007 года постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 496-СФ учрежден Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Это решение позволит качественно улучшить деятельность Совета Федерации, органов его конституционного партнерства по созданию в Российской Федерации системы мониторинга права[2].

§ 2. Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: цели и перспективы

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации своим постановлением от 16 ноября 2007 года № 496-СФ принял решение создать в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Центр мониторинга права), координация деятельности которого была возложена на Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Исходная идея создания Центра заключалась в том, чтобы, обобщая опыт совместной работы по мониторингу права, накопленный за последние 6 лет, полезным образом сохранить и, что самое главное, качественно развить эту деятельность.

Создавая Центр мониторинга права, впервые институализируется идея мониторинга законодательства и правоприменительной практики, т.е. учреждается специальный орган, титульно и содержательно посвященный задачам мониторинга, призванный на постоянной профессиональной основе обеспечить существенное углубление идеи и расширение системы мониторинга права. Это существенный шаг вперед и в тоже время чрезвычайно ответственное государственное решение.

По определению, деятельность Центра, созданного специальным решением Совета Федерации, должна обеспечить качественно новый уровень работы – новый как по направлениям деятельности, так и по результатам.

Главная задача состоит в том, чтобы Центр бережно сохранил все полезное и важное, что наработано, и при этом обеспечил существенное развитие системы мониторинга в общероссийском масштабе с приданием этой работе непрерывного, системного характера путем плодотворного сотрудничества с научным, экспертным сообществом и самое главное - постоянного участия институтов гражданского общества. Необходимо добиваться того, чтобы закон и его применение были понятны и полезны каждому российскому гражданину.

По своему новаторскому предназначению деятельность Центра предполагает органичное сочетание научно-методологического, экспертно-методического, организационно-практического, информационно-аналитического, образовательно-кадрового и, главное, законотворческого направлений работы.

Научно-методологическое направление деятельности Центра предполагает дальнейшую работу по созданию аргументированной концепции мониторинга права как специализированной деятельности наряду с законотворчеством и правоприменением.

Потребуются дополнительные усилия по уточнению понятий, используемых в концепции мониторинга права, типологизации методов и средств процесса мониторинга права, уяснения специфики мониторинга на законопроектной и законотворческой стадиях, на этапах одобрения и отклонения, а также применения законов, их классификации и оценки в процедуре судебного разбирательства.

Особая трудность при этом будет состоять в том, что до сих пор в стране нет специалистов по теории и методологии практики мониторинга права, и в большинстве своем все они формировались как ученые в этой отрасли в процессе совместной деятельности, организованной Советом Федерации.

Предстоит решить серьезную задачу обоснования и внедрения норм, связанных с ценностью мониторинга права и ответственностью за его своевременное и качественное выполнение, в принимаемые законы, а также в нормативные правовые акты органов исполнительной власти и управления.

Экспертно-методическое направление деятельности Центра предполагает детальную разработку типов и форм экспертиз, которые должны непременно применяться в процессе разработки, принятия, одобрения и исполнения законов.

Сегодня имеется неупорядоченный набор предметных экспертиз: конституционно-правовая; финансовая; экологическая и др. В то же время существенно обостряется потребность в дополнительных экспертизах - криминогенных, коррупциогенных и, в конечном счете, гуманитарных (с точки зрения реализации и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в принимаемых нормативных правовых актах).

Наиболее трудная при этом задача состоит в создании интегральной комплексной экспертизы, сформированной по четким критериям и доступной по своему исполнению, для контроля и адекватного его применения. Здесь также речь должна идти о типологии иерархии и неотъемлемости системной экспертизы законопроектов и наработке соответствующих методик для их своевременного и эффективного применения.

Колоссальное значение для творческого развития системы мониторинга будет иметь информационно-аналитическое направление деятельности Центра.

Потребуется создание оригинального сайта и разработка особой электронной программы для непрерывного и постоянного пополнения банка данных о разрабатываемых и принятых законах и, что самое важное и трудное, о практике их применения с максимальной доступностью для большинства граждан страны.

Совершенно очевидно, что такой банк данных должен быть в первую очередь создан именно в Совете Федерации, поскольку конституционно-специфическая позиция палаты в законодательном процессе – «одобрять или отклонять законы» – означает быть эффективным «правовым фильтром» перед подписанием закона главой государства. Именно поэтому данная работа может иметь особое значение и особый статус для достойной реализации Советом Федерации своего основного конституционного полномочия.

В перспективе требуется такая информационная сеть системы мониторинга права, которая включала бы в себя в качестве неотъемлемых составных элементов такие же информационные программы субъектов Российской Федерации, министерств и ведомств, Администрации Президента Российской Федерации, института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей) и, возможно, Общественной палаты Российской Федерации.

Организационно-практическая работа Центра предполагает подготовку и проведение как традиционных, так и принципиально новых проектов в системе мониторинга права: ежегодной всероссийской конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», межрегиональных семинаров, «круглых столов» по конкретным проблемам, подготовка доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», докладов субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства; организация и издание всероссийского журнала «Мониторинг права в Российской Федерации»; осуществление межпарламентской программы по мониторингу права; организация выездных обучающих семинаров для специалистов и населения по мониторингу права и так далее.

Учитывая возрождающийся интерес к задачам мониторинга и включение в эту деятельность все более широкого круга организаций, учреждений и физических лиц, Центру предстоит организовать и осуществлять специальную образовательно-кадровую деятельность по созданию учебных программ по подготовке специалистов, преподавателей, методистов и экспертов, ориентированных, прежде всего, на процедуру мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также на сравнительную оценку результатов судебной практики.

В настоящее время остро встает вопрос подготовке специальных программ в отраслевых, правовых вузах страны с дальнейшим оформлением этого типа специальности в выпускных дипломах.

Одним из важнейших и трудных направлений деятельности Совета Федерации является участие Совета Федерации в законопроектной деятельности на постоянной основе. По существу, у Совета Федерации есть три уровня работы по законотворчеству – два на собственной основе, третий – в сотрудничестве с Советом законодателей.

Во-первых, необходим хорошо продуманный, системно защищенный, долговременный план законопроектных работ Совета Федерации. Имея в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы в качестве органа власти, Совет Федерации мог бы существенно оптимизировать реализацию этого своего конституционного полномочия. Мы можем впервые предложить стране такой план законопроектных работ на 4–5 лет, тем самым практически реализуя нашу базовую идею о формировании стратегии правового развития страны.

Во-вторых, совершенствование механизма законодательных инициатив членов Совета Федерации. Работа, которая сегодня ведется в той или иной мере, но по разным причинам не стала системной и своевременно обеспеченной как с точки зрения качества законодательных инициатив, так и технологии их поддержки в процессе конституционного партнерства с другими субъектами законотворчества: Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, высшими судебными органами и законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации.

Поэтому необходимо сразу же учесть специфику той структуры и того персонального состава, который сумеет профессионально сочетать в себе эти важнейшие составляющие работы Центра. От членов Центра потребуются специфические, профессиональные качества, а, точнее говоря, способности и таланты, чтобы обеспечить необходимый результат.

Предполагается, что в состав Центра по согласованию войдут представители органов законодательной, исполнительной, судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, научно-экспертных, общественных организаций, делового сообщества.

Планируется, что Центр будет состоять из структурных подразделений (секторов, департаментов, рабочих групп). Структурные подразделения Центра предполагается сформировать по следующим направлениям работы: методология реализации конституционных полномочий Совета Федерации; реализация программы законопроектных работ Совета Федерации и членов Совета Федерации; осуществление программы конституционного партнерства в сфере законотворчества и правоприменения; сотрудничество с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам подготовки докладов о состоянии законодательства субъектов Российской Федерации; гармонизация законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; научное, методическое и организационное обеспечение системы мониторинга права; оценка регулирующего воздействия законодательства в конкретных сферах общественных отношений; анализ и обобщение судебной практики; международно-правовой мониторинг.

Для оптимизации и координации работы Центра будут созданы бюро Центра, Высший экспертный совет Центра, Совет по общественной экспертизе, консультативные советы Центра.

Основным результатом ежегодной работы по мониторингу остается доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», являющийся событием парламентского года. Вместе с тем уже сегодня в докладе 2007 года обоснована необходимость и использована возможность включения в орбиту сотрудничества по вопросам мониторинга права на постоянной основе таких важных государственных институтов, как судебная система Российской Федерации, институты уполномоченных по правам человека в единстве их федерального и регионального уровней.

По разным причинам в Российской Федерации еще не сложилась единая система банка данных нормативно-правовой базы, и в связи с этим принципиально важно приступить к созданию этой системы, имея в виду прежде всего новаторскую идею о "досье закона". В связи с этим миссия Центра – организовать эту работу на современной информационной базе с участием высококлассных специалистов в области информационных технологий.

Крайне важно заложить традицию для всех без исключения законодательных органов субъектов Российской Федерации по подготовке ежегодных докладов по итогам своей деятельности. Это специальное направление работы Центра потребует постоянной взаимосвязи с регионами для уяснения региональной специфики и по тематике, и по проблемам и по кадровым возможностям, и для обучения специалистов. В конечном счете это необходимое взаимодействие Совета Федерации с субъектами Российской Федерации по гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Особо следует отметить проблему печальной судьбы законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. Опыт мониторинга позволяет поставить перед Центром следующие задачи: 1) упорядочить процесс подготовки и выдвижения законодательных инициатив, которые рождаются в субъектах Российской Федерации; 2) обсуждать их заблаговременно с точки зрения социальной и государственной значимости; 3) находить своевременную поддержку в структурах власти; 4) компоновать конкретную инициативу синхронно от нескольких субъектов или в конечном счете поддерживать эту инициативу палатой, реализуя право Совета Федерации вносить ее как законодательную инициативу от высшего органа власти.

Одним из ключевых направлений деятельности Центра станет предоставление публичных услуг по результатам мониторинга права гражданам и всему населению России.

Данное направление в работе Центра может быть наиболее востребованным гражданами, объединениями граждан, органами власти, предприятиями, организациями, принимая во внимание, что именно граждане и различные формы их объединения могут стать и участниками мониторинга права и потребителями его результатов. В данном случае имеется в виду предоставление Центром любому гражданину, органу власти, предприятию, учреждению, организации права пользоваться информацией, полученной Центром в результате проведенного мониторинга, для обеспечения и защиты своих прав (в том числе конституционных), а также возможности направления собственной информации, сведений о качестве законодательства и проблемах правоприменительной практики и предоставление консультационных услуг. Такая работа Центра позволит не только популяризировать деятельность Совета Федерации, но и обеспечить обратную связь с теми, для кого законы принимаются с целью учета их мнения в процессе законотворчества и принятия иных государственных решений.

Цель работы по предоставлению публичных услуг в сфере правовой информации (мониторинг, экспертиза, правоприменение) заключается в предоставлении свободного доступа к уникальной правовой информации для формирования правовых знаний, навыков правомерного поведения, уважительного и доверительного отношения к праву. Реализация этой функции может в себя включать:

консультации органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по проведению мониторинга законодательства в конкретных сферах правового регулирования;

информационное содействие юридическим и физическим лицам (как России, так и стран СНГ и зарубежных стран), связанное с вопросами организации и проведения мониторинга права и правоприменительной практики;

разработку методологии мониторинга применения хозяйственного, "корпоративного" законодательства, его отдельных отраслей;

проведение совместно с органами судебной власти мониторинга законодательства и правоприменительной практики с позиции решений судов по обращениям граждан (или юридических лиц);

оказание помощи субъектам Российской Федерации по мониторингу федерального законодательства и законодательства других субъектов Российской Федерации по различным интересующим их темам;

выявление по запросам субъектов Российской Федерации законодательных коллизий, проблем и пробелов, как в федеральном законодательстве, так законодательстве субъектов Российской Федерации, подготовка на основании проведенного мониторинга законодательства концепций и проектов законов и иных нормативных правовых актов разного уровня;

по запросам вузов или отдельных специалистов (студентов, аспирантов, докторантов, творческих коллективов и так далее), проведение мониторинга законодательства Российской Федерации (включая субъекты Российской Федерации), стран СНГ, зарубежных стран и практики правоприменения для проведения научных исследований, а также предварительные консультации при подготовке научных работ (доклады, рефераты, диссертации разного уровня);

обучение и повышение квалификации лиц, юридических и неюридических специальностей (как самостоятельно, так и на базе вузов страны) по проведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики, составлению досье законов, взаимодействию с субъектами конституционного партнерства и другим направлениям, связанным с функциями Центра;

содействие в проведении «круглых столов», симпозиумов, конференций, иных форм мероприятий, посвященных мониторингу права.

Предполагается, что деятельность Центра мониторинга права обеспечит обратную связь между государством и обществом для повышения качества законов, будет способствовать формированию последовательной позиции членов Совета Федерации, комитетов и комиссий Совета Федерации, как при рассмотрении законов, так и в процессе законопроектной деятельности Совета Федерации и членов Совета Федерации.

Главная задача Центра состоит в обеспечении существенного развития системы мониторинга в общероссийском масштабе, придании этой работе непрерывного, системного характера. Важно в этой деятельности добиться внимания и завоевать доверие, расширяя актив специалистов по мониторингу во всех федеральных органах государственной власти и органах власти субъектов Российской Федерации, обеспечить плодотворное сотрудничество с научным, экспертным сообществом и, самое главное, постоянное участие институтов гражданского общества.

 

§ 3. Выработка критериев к определению «законов года»

В этом году на этапе обсуждения возможных новелл доклада Совета Федерации 2007 года было предложено в качестве экспертного инструмента мониторинга права обсудить идею рейтинга законов, принятых в течение парламентского года. В развитие этой идеи ниже предлагается ряд подходов к определению законов года в нескольких номинациях, по ряду критериев, например, наилучший или наихудший закон года, самый популистский или самый социально значимый, просто полезный закон и так далее.

Опираясь в своей работе по мониторингу на ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Совет Федерации предложил идею и концепцию стратегии правового развития Российской Федерации, где совершенствование законодательства и эффективность правоприменения рассматриваются как приоритеты государственной политики, что очень важно с точки зрения требований укрепления правового государства. В данном контексте следует учитывать определяющую парадигму мониторинга, как важнейшего элемента системы юриспруденции, которая сводится к системной деятельности по оценке, анализу, прогнозу и обобщению результатов законотворческой деятельности и правоприменения, а также, консолидированной работе с институтами гражданского общества в системе обратной связи.

Как можно определить рейтинг законов? Какие для этого использовать критерии? Самый простой способ – определить, качественный это закон или нет (недостаточно качественный). Критерии для шкалы оценок законов (законопроектов) могут применяться самые разные, например: четкое использование законодательной техники – техники рационального законотворчества, законодательных технологий, актуальность, полезность, социальная значимость и ориентированность, необходимость того или иного принимаемого нормативного правового акта, доступность для понимания норм закона, наименьшее количество отсылочных норм, реальность исполнения норм и другие.

По данным социологического опроса, проведенного в рамках сети Интернет на странице Совета Федерации, его посетители, ознакомившись с объективной разноплановой многоаспектной информацией о принимаемых законах, предложили номинировать нормативные правовые акты по следующим параметрам:

наиболее ожидаемые;

наиболее успешно реализуемые;

наиболее социально ориентированные;

наиболее цитируемые в СМИ;

наиболее лоббистские;

наиболее противоречивые;

наиболее популистские;

наиболее коррупциогенные;

наименее финансово (ресурсно) обеспеченные;

наименее рыночные;

наименее ясные;

наименее экологичные;

наименее справедливые.

Данные параметры имеют скорее общественную, социальную направленность. Их можно отнести к критериям общественной экспертизы или отчасти – к законодательным технологиям.

Например, используя такую шкалу оценки, как соблюдение юридической техники, в случае ее несоблюдения или ненадлежащего соблюдения довольно просто и безболезненно для всех участников законодательного процесса отслеживать эти нарушения и изменять ход законотворческой деятельности. Но при проведении правовой экспертизы, что касается оценки закона с точки зрения юридических технологий, решение этой задачи представляется довольно сложным. Дело в том, что, проводя рейтинг законов с данной позиции, экспертам следует учитывать парадигму законодательных технологий, которая есть не что иное, как разновидность политических технологий.

Сложность процедуры оценки законов с точки зрения законодательных технологий заключается в том, что, являясь разновидностью политических технологий, законодательные технологии порой включают также методы давления (разных видов – политического, криминального и других) на законодателя и на общественное мнение. Как этот процесс может отразиться на законе (законопроекте)? Например, Федеральное Собрание принимает закон или поправки в закон, которые абсолютно не нужны, поскольку регулируют отношения, уже урегулированные нормами иного нормативного правового акта, или, наоборот, есть насущная потребность в принятии того или иного закона, а он по неизвестным причинам долгое время отлеживается на полках архивов и так далее. К сожалению, «черные» законодательные технологии приводят к принятию некачественных, невостребованных, противоречащих истинным целям законов, к внедрению в правовую систему ложных норм, реализация которых окажется невозможной или затруднительной.

Применение приемов и средств законодательной техники должно вести к повышению качества закона, его престижности и социальной полезности. Но нередко возникают и прямо противоположные примеры, когда принимается заведомо недействующий закон, неэффективный закон, что вызывает возмущение в социально-правовой среде и порождает «мертвое», или «заплатное», законодательство.

Помимо перечисленных параметров, при определении рейтинга законов следует учитывать константы, изложенные в досье закона, которое необходимо четко и подробно заполнять на всех 5 стадиях законодательного процесса, начиная от появления идеи о необходимости разработки нового закона до подписания его Президентом Российской Федерации и вступления в силу.

В настоящее время идет процесс творческого поиска единых критериев оценки закона, определяющих его рейтинг. Крайне непросто выработать такие критерии, поскольку законотворчество – очень деликатная материя. По большому счету, принятый закон – это плод коллективного творчества, и к нему необходимо иметь уважение как со стороны законодателей, так и со стороны правоприменителей и граждан, на которых будут распространяться те или иные нормы. Уважение к закону со стороны общества возможно только тогда, когда закон будет понятен, доступен и открыт для ознакомления и восприятия людей.

При подготовке докладов по анализу всех принятых в течение предыдущего года законов авторский коллектив опирается на ежегодные послания главы государства, ведь предназначение посланий – задавать ориентир и систему целей для внутренней и внешней политики страны. Кроме того, существует своеобразная правовая классика: закон должен отвечать требованиям в области и юридической техники, и системы используемых терминов, а также в полной мере реагировать на ту комплексную экспертизу, которая обязательно проводится в процессе его подготовки.

Долгое время в России под экспертизой понималось только финансовое обеспечение, соответствие Конституции Российской Федерации и выявление противоречий действующему законодательству. Сегодня все законы, помимо вышеупомянутых традиционных экспертиз, анализируются с позиции их криминогенности и коррупционности, а в качестве базового критерия для анализа законов используется статья 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Работа органов государственной власти всех уровней должна быть ориентирована на этот высокий критерий. Поэтому основная часть доклада, посвященная анализу законов, построена следующим образом – стратегия правового развития государства, гражданские права, стратегия экономического развития и так далее. Кроме того, введен такой параметр, как гуманитарная экспертиза. Необходимо понять, какого человека формируют нормы каждого закона. Чаще всего у нас законы предполагают человека, которому мало доверяют, которого надо бесконечно контролировать. Поэтому в докладе 2006 года ставился вопрос об ответственности законодателей за качество принимаемых законов. Такая тема затрагивается в докладах еще и потому, что существует, к сожалению, печальная практика, когда закон принимается, поступает в Совет Федерации, где он одобряется, но при этом протокольно записывается обязательство Правительства Российской Федерации и Совета Федерации начать немедленную подготовку поправок к нему. Иногда такая практика оправданна, но чаще всего в ней доминируют политическая, деловая целесообразность или конъюнктура текущего момента. Такой закон может с успехом рассматриваться в номинации «наихудший или наспех принятый закон», а может быть, и «конъюнктурный закон».

Ввиду крайней сложности данного вопроса с точки зрения природы коллективного законотворчества в процесс мониторинга была введена базовая методологическая структура – досье закона. Полагаем, что со временем на все законы, а также принимаемые министерствами и ведомствами нормативные акты будет существовать полноценное досье, где будут зафиксированы отзывы, экспертные заключения, дискуссионные моменты в процессе обсуждения законов (законопроектов), все замечания в процессе их принятия. Именно по досье закона, можно будет определить, к какой номинации он может быть отнесен.

Для чего нужно устанавливать рейтинг закона? Ответ однозначный – чтобы повысить качество законов и эффективность их применения, а это зависит не только качества законодательной инициативы, но и уровня профессиональной подготовки депутатского корпуса.

Учитывая чувствительность российского общества к проводимым реформам и основываясь на многочисленных рекомендациях из регионов, а также на результатах коллективного обсуждения и поиска согласованных решений, с целью предотвращения деструктивных социальных последствий принимаемых законов, можно сделать однозначный вывод, что законы должны быть направлены на создание достойного уровня и качества жизни российских граждан в свободном демократическом государстве.

В докладе Совета Федерации при определении рейтинга закона предлагается использование триады критериев, например: теоретическая четкость; непротиворечивость выдвинутых положений; практическая направленность. Первые две группы критериев так или иначе связаны с юридической техникой, правовой экспертизой и финансовым обоснованием, а вторая – с социальными последствиями и социальной адаптированностью норм закона.

На основе анализа обозначенных подходов в предыдущих докладах предлагается ввести в досье закона социальный паспорт законопроекта (закона), в котором в сжатом виде должна даваться характеристика социального воздействия принимаемого документа на социальную систему, что, в свою очередь, играет существенную роль в определении рейтинга закона.

Для определения рейтинга закона предлагается включить в его досье объекты, на которые распространяется действие того или иного законопроекта (закона) и разделить их на отдельные блоки, отображающие информацию о его применении и тенденциях развития объектов. Каждый блок может характеризоваться как большим количеством показателей, так и общим интегральным показателем, показывающим направленность развития процесса (например, увеличение или уменьшение), а также качественный и количественный характер. Кроме того, на наш взгляд, требуется обязательная дифференциация этих показателей по отношению к различным социальным группам и уровням управления по полу; возрасту; проживанию на определенной территории России или зарубежья; производственной, профессиональной; национально-этнической и религиозной принадлежности.

Такой подход позволяет проявить степень социальной ответственности законодателей, что будет снижать социальный риск и обеспечит открытость принятия законодательных решений. Основные индикаторы, по которым можно номинировать закон с точки зрения его социальной направленности, могут быть заимствованы из целей самого законопроекта, из Целей развития тысячелетия ООН[3] и так далее.

В данной группе критериев следует также учитывать, что Россия согласно Конституции – социальное, правовое, демократическое государство. Таким образом, целесообразно использовать в качестве критериев оценки степени демократического государства, закрепленные в Концепции социального государства: соблюдение прав и свобод человека; проведение активной и сильной социальной политики; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения; сокращение и ликвидация бедности; гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и общественной экспертизе решений на всех уровнях власти и управления; соблюдение принципа социального партнерства; права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, и прежде всего молодежи, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных традиций.

В настоящем докладе предлагаются общие приоритеты и индикаторы, которые могут быть взяты за основу при проведении мониторинга законодательства и составлении досье закона (законопроекта). Они должны способствовать выявлению критериев оценки «лучшего» – «худшего» закона. Законы могут быть разными, но все они должны быть направлены на реализацию в первую очередь основных целей и задач социального развития современной России:

повышение уровня жизни людей;

улучшение состояния здоровья российской нации, искоренение наркомании, избавление от детской беспризорности;

снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада;

преодоление бедности населения;

обеспечение граждан доступным жильем;

модернизация здравоохранения;

развитие отечественного образования.

Мониторинг законодательства, ведение досье законов (законопроектов), позволяющее определить их рейтинг, направлены на анализ применения каждого (закона) законопроекта, сравнение результатов его применения с определенными критериями (например, «что было – что стало после реализации положений законопроекта» или «что стало – что должно было стать по плану законопроекта»). Таким образом, мониторинг законотворчества и правоприменительной практики – это всегда сравнение, по итогам которого выносятся рекомендации, где отражаются суждения об эффективности и целесообразности принятия того или иного закона или государственной программы по повышению качества законопроекта (закона), что имеет целью возрастание качества жизни населения.

В числе параметров оценки и составления рейтинга законодательных актов, в частности, могут выделяться: результативность принятия законопроекта (закона), эффективность реализационной схемы или ресурсных затрат, социально-экономический эффект, качество содержания законопроекта (закона) и прочее.

Следующий этап подготовки и проведения мониторинга закона – это выявление оценки его регулирующего воздействия на социальную среду и экономическое пространство. Составление рейтинга предусматривает разработку системы индикаторов – количественных показателей, позволяющих «измерить» параметры оценки. Процесс выбора правильных индикаторов для мониторинга и анализа того или иного законопроекта сложный и многозначительный процесс, потому что именно на этой стадии мониторинга должны быть выяснены основные параметры, по которым законопроект соответствует, частично соответствует или вообще не соответствует потребностям социальных групп, какие из них ущемлены, чьи права нарушены, причем все оценочные мнения экспертов должны быть обоснованны, иметь четкое толкование.

Индикаторы, по которым происходит оценка закона (законопроекта), являются основным объектом анализа данных для выработки результатов оценки. Поскольку каждый закон (законопроект) практически имеет комплексный характер и сложную структуру, то при составлении досье закона (проекта) оптимальным, на наш взгляд, является использование социальных индикаторов и стандартов, определенных в посланиях Президента России, национальных проектах, государственных программах и подпрограммах (в таких сферах, как здравоохранение, образование, социальная защита, культура, спорт, жилищно-коммунальное обслуживание, обеспечение правопорядка и безопасности граждан, поддержка семьи, материнства и детства и так далее).

Итак, определение рейтинга законов и составление досье закона (законопроекта) – это процесс, ориентированный на практическое использование его результатов и представляющий собой систематический сбор информации для заранее определенных пользователей (социальных групп и институтов) в установленных целях по широкому кругу вопросов (индикаторов, стандартов), связанных с законом (законопроектом).

Рейтинг законов, определяемый на основе мониторинга законодательства и составления досье закона (законопроекта) и его социального паспорта, может стать механизмом, призванным ограждать людей от разного рода неблагоприятных для их жизнедеятельности воздействий со стороны законодательной среды и смягчать последствия таковых. Таким образом, он может быть гарантом защиты от возможных нарушений прав и свобод личности от административного произвола, от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека и от других вредоносных факторов. В современных условиях российской действительности в подобного рода защите от произвола чиновников нуждаются прежде всего малообеспеченные, социально уязвимые и бедные слои населения.

Кроме того, рейтинг законов и совершенствование всей системы нормотворчества и правоприменения зависит от более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов России, регламентирующего основные направления работы законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации и ее субъектов.

Наиболее точным критерием, который позволил бы судить об эффективности или, наоборот, недостаточной эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, являются конечные результаты осуществляемой ими законотворческой работы, то есть отдельных, конкретных законов, а также системы законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации в целом. Но при этом очевидно, что оценка такого критерия достаточна сложна, а режим постоянного наблюдения за ним требует весьма значимых бюджетных средств.

Составление в перспективе рейтинга законов и в результате подведение его итогов по определенно обозначенным номинациям стимулирует деятельность органов законодательной власти всех уровней повышать качество и эффективность правотворчества, а этот путь, в свою очередь, можно будет рассматривать в качестве приоритетного направления государственно-правовой стратегии государства.

§ 4. Оценка регулирующего воздействия законодательства: постановка задачи

На современном этапе развития Российского государства, его всестороннего реформирования объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового, социального государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества может придать необходимую демократическую основу проводимым преобразованиям.

В России идет процесс расширения экспертной деятельности, создана Общественная палата Российской Федерации, отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы и критерии ее проведения, проводятся «круглые столы» по оценке регулятивного воздействия (ОРВ) и так далее. Эти процессы являются объективными и диктуются необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления по обеспечению развития общества и государства.

В условиях системного кризиса, обусловленного переходом к новым социально-экономическим отношениям возрастает сложность выбора эффективных управленческих решений. В таких условиях требуется, с одной стороны, максимально обеспечить взвешенные решения, а с другой, - активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска наиболее оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. В этом смысле понятие риска может быть связано не столько с оценкой опасности, сколько с шансом, надеждами на новое качество общественного устройства, улучшение жизни тех социальных групп, которые заинтересованы в выработке позитивного для них управленческого решения.

Важным аспектом процесса экспертизы является оценка вероятности риска в процедуре принятия закона. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы и ОРВ, позволяющих учитывать интересы и потребности всех социальных групп.

Однако проблемность ситуации заключается в наличии противоречия между потребностью общества в конструктивных инструментах общественной экспертизы и оценки регулирующего воздействия законодательства, стимулирующих позитивное динамическое развитие социальной системы, и отсутствием научно обоснованной законодательной базы данных инновационных социальных институтов.

Итак, оценка регулирующего воздействия законодательства представляет собой официальное исследование специалистом-профессионалом какого-либо объекта (темы, вопроса), требующего специальных знаний, с представлением обоснованного заключения, являющееся по своей сути механизмом социального контроля, проведенное с участием общественных (негосударственных) структур и направленное на выявление наступивших и (или) ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий (изменений социальных факторов), их динамики, выявление причин, мешающих развитию общества.

Такая постановка вопроса правомерна уже потому, что общество должно быть застраховано от решений (законов и иных нормативных правовых актов), которые в силу тех или иных обстоятельств могут быть приняты в ущерб жизни и здоровью граждан, а средства налогоплательщиков могут расходоваться недостаточно эффективно. Из этого следует, что в демократическом обществе граждане не могут быть отстранены от решений, важных для их жизнедеятельности. Поэтому можно поставить вопрос об обязательности участия в проведении оценки регулирующего воздействия законодательства общественных (негосударственных) или политических структур. Тогда оценка регулирующего воздействия будет общественной, и будет базироваться на добровольном привлечении населения (общества) к экспертной деятельности социально-значимых объектов (законов, проектов, программ, решений и так далее), в деятельности которых выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и интересы социальной общности, как совокупность индивидов, отличающихся целостностью, выступающими самостоятельными субъектами социального действия.

ОРВ законодательства может осуществляться не только государством, но и любой социальной группой. ОРВ направлена на справедливую реализацию общественных потребностей, использованию социальных факторов путем исследования и экспертирования социально-значимых для социума объектов. В западных странах большей частью ОРВ опирается на бизнес-систему, а объясняется это тем, что стабильность правового и регулятивного поля играет критически важную роль при принятии частными инвесторами решений об инвестициях, и главное условие в данном процессе – необходимость правовой безопасности, прозрачности и предсказуемости.

На наш взгляд, данные параметры целесообразны и для законов; тогда принцип правовой безопасности можно использовать с позиции неколлизионности нормативного правового акта, соблюдения норм Конституции и ратифицированных международных актов, юридической техники; правовой защиты интересов всех социальных слоев и групп населения. Прозрачность будет предусматривать обсуждение законопроекта (закона) с представителями гражданского общества, бизнес-структурами, субъектами конституционного партнерства, научными деятелями. Законопроект может быть опубликован в Интернете, в СМИ, чтобы граждане смогли высказывать свое мнение по тем или иным нормам, содержащимся в нормативном акте. Безусловно, в данном принципе уместно проведение общественной экспертизы как Общественной палатой, так и независимыми экспертными советами, общественными организациями. Принцип предсказуемости включает в себя прогнозирование и предвидение действие закона и его воздействие на социальную среду, учитывая возможные риски.

На Западе проведение ОРВ сталкивается с рядом проблем, таких как дефицит времени, недостаточная квалификация, отсутствие процесса консультаций с общественностью, отсутствие согласований с заинтересованными сторонами и так далее. К сожалению, приведенные факты распространены и на российскую экспертную нишу; по крайней мере, чтобы получить качественный закон, соответствующий параметрам социального и правового государства, необходимо провести общественную экспертизу законопроекта (закона или иного правового акта), но в большей массе мы сталкиваемся со следующими проблемами: мало времени (нужно срочно принять закон, а уж потом «латать» его бесконечно), нет хороших социологов, юристов, аналитиков, чтобы Общественная палата выпустила полезный и достойный экспертный продукт, не все представители органов государственной власти хотят согласовывать нормативный акт с общественностью и бизнесом, последние всегда заняты, а депутатов не прельщает общественное мнение).

Например, в Польше и Сербии существует стратегический подход к ОРВ: например, на правительственном уровне образован Совет по ОРВ; правительством введены требования об обязательной ОРВ; разработаны методические рекомендации по проведению ОРВ; определен контрольный перечень вопросов по ОРВ; выделены немалые средства для претворения в жизнь системы ОРВ.

Одними из основных условий внедрения ОРВ предлагается: принятие стратегии реформы регулятивной сферы, консультации с общественностью, и самое главное, перспективное планирование законодательной деятельности.

На наш взгляд, при внедрении ОРВ в России могут возникнуть потенциальные риски, например:

ОРВ может стать пустой формальностью, превратившись в очередную бюрократическую проволочку вместо того, чтобы приносить пользу; (пример – Общественная палата Российской Федерации);

недостаточное участие представителей министерств (в России – парламента и Правительства) в реализации плана органа, проводившего ОРВ;

недостаточное взаимодействие между органами государственной власти и органа, проводившего ОРВ;

нехватка политической воли претворить в жизнь план действий органа, проводившего ОРВ;

недостаточный контроль результатов деятельности органа, проводившего ОРВ;

противодействие внедрению ОРВ со стороны государства;

неспособность всех заинтересованных групп в равной степени принимать участие или одинаково убедительно выражать свои мнения при проведении консультаций с населением и анализе полученных при публичном обсуждении ответов;

политическое давление с целью ускорить принятие законов, то есть без проведения ОРВ (политический лоббизм) и так далее.

В принципе, ОРВ по некоторым основаниям схожа с социальной и общественной экспертизой и представляет собой инструмент, который используется для оценки вероятных результатов введения предлагаемых новых регулятивных актов или внесения изменений в существующие. ОРВ включает в себя детальный анализ, направленный на установление того, возымеет ли новый регулятивный акт желательное действие. Он помогает определить какие-либо возможные побочные эффекты или скрытые издержки, связанные с данным регулятивным положением, и измерить вероятные издержки от его соблюдения для отдельных граждан или предприятий. Он также помогает уточнить затраты государства на его применение.

Не существует единой базовой модели ОРВ, используемой в международном масштабе, однако ОРВ обычно включает в себя четкое определение целей, структурированный процесс консультаций с заинтересованными сторонами, детальное изучение воздействия и рассмотрение альтернативных вариантов регулирования. Важно отметить, что ОРВ не заменяет собой процесс принятия решений. ОРВ лучше всего использовать в качестве руководства для улучшения качества процесса принятия политических и административных решений, и в то же время он может служить соблюдению таких важных ценностей, как гласность, вовлечение общественности и подотчетность.

Предполагается, что положительными аспектами проведения ОРВ являются:

эффективность экономики и благосостояние потребителей;

качество государственного управления;

компетентность и эффективность государственной службы и др.

ОРВ может внести свой вклад в достижение экономической эффективности путем выявления тех аспектов регулирования, которые ограничивают выбор потребителей и уровень конкуренции в экономике. ОРВ также может определить потенциально направленные против конкуренции или протекционистские регулятивные положения до их введения в действие. Поскольку ОРВ включает консультации с большим числом заинтересованных сторон, она также дает возможность тем, кто потенциально пострадает от введения этих нормативных положений, высветить те непредвиденные последствия, которые могли быть не приняты во внимание ранее.

ОРВ также является средством улучшения качества государственного управления посредством повышения прозрачности и легитимности процесса регулирования. Включение консультаций обеспечивает такое положение, при котором интересы граждан и фирм систематически учитываются в регулятивном процессе, а сосредоточение внимания на применении и пересмотре регулятивных актов поощряет стратегический подход к их мониторингу и правоприменению. Все это повышает подотчетность регулятивного процесса.

Кроме того, ОРВ повышает компетентность и эффективность государственной службы. Она улучшает качество стратегических рекомендаций органам государственной власти путем поощрения более широкого использования фактических данных при разработке политики и предоставления большего количества информации по возможному воздействию регулятивных предложений. ОРВ также должна вносить свой вклад в повышение эффективности расходования средств и результативности, генерируя более детальную информацию в отношении затрат и позволяя проводить более обширные исследования альтернативных вариантов, направленных на достижение стратегических целей.

Помимо указанного, ОРВ может улучшить понимание воздействия деятельности Правительства, включая как ее выгоды, так и издержки; ОРВ может определить альтернативные варианты достижения желательных изменений в политике; помогает интегрировать сложные, взаимосвязанные между собой стратегические цели, определяя связи между стратегиями и позволяя лицам, принимающим решения, взвесить компромиссы. Таким образом, она содействует как их анализу, так и координации. Более того, ОРВ может повысить подотчетность, предоставляя общественности более обширную информацию и демонстрируя, какую пользу приносят обществу решения Правительства (деятельность парламента); поощряет разработчиков принципов политики к определению свежих вариантов и поиску менее обременительных решений, а также может привести к четкому определению информационных пробелов и предпосылок, которые до этого были скрытыми.

ОРВ – новый, инновационный институт, который практически не известен широкой аудитории. Рождение ОРВ можно отнести к 2002 году, когда Европейская Комиссия ввела новый комплексный метод оценки воздействия, охватывающий экономическое, социальное и экологическое воздействие. До конца 2004 года она осуществила более 50 оценок воздействия. В конце 2004 года она пересмотрела методологию и внесла определенные изменения, усилив акцент на конкурентоспособности и на достижении целей, согласованных на встрече Европейского совета в Лиссабоне в 2000 году и направленных на то, чтобы к 2010 году сделать экономику Европейского союза «наиболее динамичной и конкурентоспособной, основанной на знаниях экономики в мире» (комплекс предложенных реформ известен как «Лиссабонская стратегия»). Начиная с 2005 года все основные законодательные и определяющие политику предложения, содержащиеся в законодательной и рабочей программе Комиссии, подвергаются оценке воздействия.

Методологии ОРВ были введены во многих государствах – членах ЕС, и последние статистические данные позволяют предположить, что этот анализ обязателен в большинстве из 25 государств-членов. Он также все чаще используется государствами-членами для определения своих переговорных установок в отношении предложений Европейской Комиссии по директивам ЕС.

Систематическое использование ОРВ может сделать национальную регулятивную систему более восприимчивой к экономической деятельности, а национальную экономику – более конкурентоспособной. В некоторых странах, таких как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика, процесс ОРВ успешно и в полной мере включен в государственную систему. Подобную систему можно предложить и для использования в законотворческой деятельности, чтобы сделать процесс принятия законов конкурентным, используя альтернативные проекты, по системе оценки «худший» – лучший» законопроект.

Для ОРВ требуются некоторые условия, такие как надежные базы соответствующих данных; применение конкретных аналитических методов; полнота консультативного процесса; профессионализм; прозрачность; независимые проверки и подотчетность и ряд других. Поэтому создать ОРВ в какой-либо устоявшейся системе управления обычно довольно сложно.

С точки зрения процесса, который должен привести к эффективному применению ОРВ, стратегическая последовательность, направленная на создание ОРВ, может включать следующие шаги:

регулятивный акт (обычно законодательный акт), делающий ОРВ обязательным для инициаторов наиболее важных регулятивных мер, различающихся в зависимости от способа распределения регулятивных полномочий (федеральные законодательные органы, исполнительные органы, независимые регулятивные органы, если таковые имеются, и так далее) при каждом общественном строе;

распределение достаточных и конкретных ресурсов, и особенно наем специалистов и обучение, специфическое в каждом конкретном случае, отобранного для этой цели персонала, который будет частично сконцентрирован в центральном органе, а частично – распределен среди различных органов, инициирующих регулятивные меры;

создание центрального органа, несущего официальную ответственность и способного осуществлять «контроль качества» ОРВ в применении к проектам регулятивных актов (требуя их изменения в случае необходимости);

поощрение децентрализованного распространения знаний о новом подходе к созданию правил среди должностных лиц, принимающих участие в их разработке;

фактическое применение ОРВ по крайней мере в некоторых подходящих для этого случаях, признавая, что, с одной стороны, на начальной стадии желательно не требовать слишком многого (то есть не требовать применения ОРВ для всех важных регулятивных актов), но, с другой стороны, важно, чтобы такая «экспериментальная стадия» не свелась к маргинальным мерам с незначительным воздействием;

последующие регулятивные акты для закрепления результатов начальной стадии и определения санкций и поощрений для учреждений (например, обязательный отзыв предложений, чьи ОРВ окажутся неудовлетворительными) и отдельных граждан (разного рода «наказания» для лиц, ответственных за принятие политических или административных решений, которые принимали заметное участие в разработке данной регулятивной меры);

если этого не делалось раньше, ОРВ должен быть предусмотрен в качестве обязательной меры на ранней стадии регулятивного процесса, то есть не тогда, когда вариант регулирования уже определен, а скорее тогда, когда можно еще серьезно принять во внимание множественные варианты;

начиная с этого момента все меры сильного воздействия (при условии, что в исключительных и предварительно оговоренных случаях можно позволить мотивированные исключения) должны подвергаться ОРВ;

возникновение профессионального сообщества «специалистов по ОРВ», имеющих хотя бы отчасти общий профессиональный опыт, взгляд на проблемы, практику и методы и способность ссылаться на общепринятую культуру, а также на совокупность прецедентов (даже на международном уровне), которое сможет направлять рассмотрение «сложных случаев».

Подводя итог, можно определить цель ОРВ, которая заключается в том, чтобы представить достаточные и четкие данные о потенциальных последствиях различных вариантов программных решений, которые можно использовать в качестве основы для сравнительного анализа этих вариантов как друг с другом, так и с вариантом, не предусматривающим никаких изменений, или с базовым сценарием, проработанным в рамках исследования проблемы.

При определении воздействия необходимо четко проследить связь между причинами (решением, инструментами и так далее) и следствием (последствия воздействия). Следует также четко обозначить, в какой степени предлагаемая программа будет способствовать достижению поставленных целей. Кроме того, нужно систематически отслеживать объекты и периодичность воздействий.

Определение последствий для разных групп населения является важнейшей составной частью оценки воздействий. Варианты программ, которые могут принести пользу обществу в целом, не будут реализованы, если недостаточно учтены как позитивные, так и негативные последствия для всего общества. Необходимо рассмотреть два различных варианта распределения воздействий в обществе:

последствия для различных социально-экономических групп (внимательный анализ «выигравших» и «проигравших» может способствовать более эффективному выявлению препятствий на пути реализации предлагаемой программы и указать на необходимость изменения его структуры или введения сопутствующих мер для смягчения негативного воздействия);

воздействие на существующие формы неравенства (например, следует провести сравнительный анализ воздействия рассматриваемой программы на региональную, гендерную и этническую составляющие, чтобы определить, изменит ли она существующее неравенство, усугубит или поможет снизить его. Это не такая простая задача: например, в результате существующей дифференциации в образе жизни между мужчинами и женщинами предлагаемая программа, которая на первый взгляд представляется вполне нейтральной с точки зрение гендерного равноправия, на практике будет иметь разные последствия для мужчин и женщин).

При определении воздействия полезным подходом является построение так называемой модели причинно-следственной связи. При таком построении «снизу вверх» сначала определяются воздействия, которые могут возникнуть в результате осуществления рассматриваемой программы в процессе достижения поставленных целей. Эти первоначально определенные воздействия впоследствии формируют основу для выявления дополнительных групп воздействий и так далее. После этого можно построить технологическую схему или карту воздействий, на которой изображаются причинно-следственные связи между каждым из рассматриваемых вариантов программ или механизмов реализации и их последствиями.

Вместе с тем Россия еще только накапливает полезный, позитивный опыт работы в сфере оценки регулирующего воздействия зарубежных партнеров, проводит «круглые столы», конференции, участвует в международных симпозиумах; остановимся на том, что уже более или менее отработано, то есть общественной экспертизе государственно-важных решений.

В связи с этим ОРВ должна выступить механизмом, препятствующим принятию некорректных, некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению принятых решений. Это особенно касается нормативных правовых актов, программ и проектов, на которые выделяются значительные средства или которые связаны с жизненно важными для населения страны решениями. По сути, оценка регулирующего воздействия есть механизм, создающий условия для координирования интересов конкретных социальных групп с потребностями развития общества, то есть согласования противоречивых интересов в условиях недостаточности ресурсов для функционирования и развития социума в целом. ОРВ в этом случае участвует в достижении компромисса в процессе регулирования социальных, экономических, политических, правовых, нравственных и иных отношений. Главная цель, которую преследуют все участники данного процесса, – создать условия для принятия социально ответственных государственных решений, обеспечивающих совместное проживание и равные возможности для развития всех граждан государства.

Остро встает проблема качества законов, которое является необходимым условием признания норм права как общеобязательных и действующих правил поведения.

Принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации качественных законов, которые могут реально и эффективно влиять практически на все сферы жизнедеятельности, в значительной мере зависит от технологии составления законопроектов, последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники и социальной потребности в их принятии. Высокий уровень юридико-технического оформления законопроектов, ясность и четкость их изложения должны стать эффективным средством подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, легкую обозримость нормативного материала, доступность его для восприятия, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, непротиворечивость системы законодательства.

В настоящее время Федеральное Собрание уделяет значительное внимание форме законов и их точности. Более четкой и единообразной становится структура законодательных актов, упорядочивается практика отмены законодательных актов, внесения в них необходимых изменений.

Однако позитивные процессы развития законодательной техники только подчеркивают имеющиеся недостатки современной практики законодательной деятельности, которые отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов. Указанные недостатки связаны с не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых законов и недостаточным вниманием к форме принимаемых законодательных актов, что зачастую приводит к существенной рассогласованности российского законодательства.

Ошибок, связанных с содержанием и формой изложения законопроектов, пока еще довольно много, и объясняются они во многом недостаточным опытом разработчиков. Зачастую в Государственную Думу направляются технически неотработанные законопроекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся законопроекты унифицированы по структуре и стилю изложения, соответствуют действующему законодательству. Не всегда в законопроектах выдерживается единство терминологии. Многие недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного механизма действия его норм и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

К сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам. Некоторые вопросы, касающиеся законодательной техники, должны были быть урегулированы в федеральном законе о нормативных правовых актах, который был принят к рассмотрению Государственной Думой еще в 1996 году и после принятия в первом чтении был отправлен на доработку в ответственный комитет. «Завис» и законопроект о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, в котором также содержатся нормы, касающиеся правил законодательной техники и обязательного общественного обсуждения.

Качество закона и исполнение совокупности требований, составляющих законодательную технику, – понятия неразрывные. В связи с этим остро встает проблема наличия современных методологических правил, позволяющих субъектам права законодательной инициативы и разработчикам законопроектов правильно ориентироваться в вопросах законодательной техники, чтобы обеспечить качество закона.

Российское законодательство является достаточно нестабильным. Более двух третей ежегодно подписываемых Президентом Российской Федерации федеральных конституционных и федеральных законов составляют законы о внесении изменений.

При той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать, возможно, более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет. Наше мнение сводится к тому, что в качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм можно рассмотреть их оптимальность, составляющими которой являются эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Под эффективностью правовых норм может выступать соотношение цели и результата, при этом в ней целесообразно выделить два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная полезность (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования). При этом полезность (выгодность) норм оценивается как соотношение намеченных и побочных результатов их действия, экономичность – как соотношение ценности полученного результата и величины произведенных затрат. Социальная ценность определяется как «общая демократическая, гуманистическая направленность».

В связи с этим обращаем внимание не только на проведение общественной экспертизы и оценки регулирующего воздействия, но и на более внимательное и тщательное проведение правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, которые являются необходимой составной частью законотворческого процесса и определены в регламентах палат Федерального Собрания.

Кроме того, в заключении хотелось бы подчеркнуть важность и глобальность создания и функционирования в Совете Федерации структурного подразделения, которое смогло бы проводить оценку регулирующего воздействия законодательства, например, в Центре мониторинга права – отдела по оценке регулирующего воздействия (или последствий) в законодательном процессе. Здесь можно проводить комплекс логических мероприятий, направленных на структуризацию процесса подготовки законодательных предложений Совета Федерации, включающий в себя: учет и разработку практических мероприятий, которые сопровождают процесс выработки законодательных актов; выявление недостатков и преимуществ нормативных правовых актов путем углубленного анализа и оформления результатов публично; консультации с широким кругом внешних заинтересованных сторон, основываясь при этом на принципах пропорционального анализа, прозрачности и гласности, повышая качество законодательных проектов; проведение тщательного и всестороннего анализа вероятных социальных, экономических, экологических и иных последствий (как прямых, так и косвенных). Причем заключение Центра по тому или иному законопроекту должно быть отражено в досье закона.

§ 5. Организация правового мониторинга в органах исполнительной власти

Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти потребует решения следующих вопросов[4]:

1) определения правового мониторинга[5] функционально – как вида государственной деятельности. Правовой мониторинг относится к дополнительным функциям и следует из двух основных – принятие нормативных правовых актов (нормативное правовое регулирование в установленных для федеральных органов исполнительной власти сферах деятельности), контроль и надзор за их исполнением;

2) установления, что государственная деятельность по исполнению функции проведения правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти осуществляется на плановой основе, имеет координацию, методическое обеспечение, подконтрольность. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации осуществляют общее руководство этой деятельностью;

3) определения объема и содержания непосредственно мониторинговой деятельности федеральных органов исполнительной власти;

4) определения органа (например, департамент Аппарата Правительства Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, специальная федеральная служба), который будет занимать ведущее место в системе федеральных органов исполнительной власти в целях осуществления правового мониторинга (его планирования, методического обеспечения, координации, контроля);

5) разработки и принятия федерального законодательства. Цель, принципы, субъекты, объекты, статус результатов мониторинга должны определяться Федеральным законом «О нормативных правовых актах», указом Президента Российской Федерации может утверждаться положение, которым устанавливается порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти. Потребуются соответствующие дополнения в положения о федеральных органах исполнительной власти о мониторинговых полномочиях (функциях). В административном регламенте исполнения государственной функции по правовому мониторингу должны устанавливаться требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяются права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля, административные процедуры.

Учитывая перевод деятельности всех органов исполнительной власти на оценочные показатели, необходимо в субъектах Российской Федерации осуществить согласованные меры по организации правового мониторинга.

Задача усиления эффективности государственного управления пока решается слабо из-за отсутствия строгой зависимости между деятельностью органов исполнительной власти и конкретными результатами социально-экономического развития. Для устранения этого пробела целесообразно:

а) упорядочить принятие и содержание положений об органах исполнительной власти;

б) согласовать показатели результативности деятельности органов исполнительной власти с их полномочиями, установленными в отраслевых законах и соответствующих положениях;

в) измерить и оценить объем и содержание фактически выполненных управленческих действий;

г) сопоставить плановые показатели органов и их фактические управленческие действия с результатами социально-экономического развития;

д) определить реальный удельный вес управленческих действий в достижении социально-экономических результатов.

Нужно ввести следующие показатели реализации законов в экономической, социальной и иных сферах:

использование норм законов для решения социально-экономических задач;

использование норм законов для пересмотра подзаконных актов;

информированность и знание норм закона;

информация о нарушениях закона:

а) общая статистика

б) проверки

в) ведомственные данные (МВД России, прокуратуры, судов и так далее);

оценка законов гражданами и институтами гражданского общества.

§ 6. Мониторинг права: опыт социологического анализа

Наличие многочисленных проблем в сфере законодательства и правоприменительной практики обусловило объективную потребность мониторинга законодательства и правоприменительной практики (мониторинг права).

Практика осуществления мониторинга права показала всю сложность и многоплановость существующих проблем, сделала актуальной задачу их всестороннего социологического анализа.

В этих целях социологической службой «Барометр» совместно с Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации в 2003–2007 гг. был проведен целый ряд социологических опросов[6].

Проведение социологических опросов в мониторинговом режиме дало возможность провести анализ широкого спектра проблем в области мониторинга права.

Так, по результатам опросов выявлены социально значимые задачи, на решение которых должен быть в первую очередь сориентирован мониторинг права. Это прежде всего достижение высокого качества принимаемых законов как важнейшего интегрального показателя законотворческой деятельности.

По результатам проведенных опросов, только незначительная часть респондентов оценивала качество принимаемых законов достаточно высоко. Напротив, в среднем каждый второй из опрошенных давал критическую оценку. При этом почти каждый второй из опрошенных считал, что в этой сфере либо не происходит положительных изменений, либо ситуация ухудшается.

Качество принимаемых законов, безусловно, определяется в первую очередь состоянием законодательного процесса. Практика свидетельствует, что здесь имеется много нерешенных проблем, и результаты проведенных опросов являются подтверждением данного факта. Они свидетельствуют в целом о критических оценках современного законотворческого процесса.

В ходе проведенных опросов его участникам был предложен целый ряд разнообразных мер по совершенствованию законотворческого процесса. Заметное предпочтение было отдано разработке стратегии правового развития России, а в числе важнейшего приоритета – повышение качества законов, совершенствование законотворчества в целом. И это не случайно. По мнению каждого второго из опрошенных участников третьей и четвертой всероссийских научно-практических конференций качество законов и совершенствование законотворчества не находятся в числе главных приоритетов государственной политики.

Важное значение приобретают сегодня задачи повышения эффективности законотворческой деятельности органов государственной власти и должностных лиц. По результатам опросов, только деятельность Президента получила положительный индекс (превышение положительной оценки над отрицательной). Наиболее критически оценивается законотворческая деятельность Государственной Думы, федеральных и региональных органов исполнительной власти. Одновременно подчеркнем, что значительная часть участников опроса проявила затруднения при оценке законотворческой деятельности Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Особое значение в современных условиях в законотворческой деятельности приобретает взаимодействие органов исполнительной, законодательной, судебной власти и других участников законотворческой деятельности в рамках конституционного партнерства.

Вместе с тем по результатам опросов данное партнерство не получило должного развития. Одна из причин заключается в том, что далеко не все субъекты конституционного партнерства активно участвуют в совершенствовании законодательства.

Для совершенствования законодательства, повышения его качества принципиальное значение приобретает сегодня изменение роли и значения парламентских институтов. По результатам опросов, имеют место противоречивые оценки их деятельности. Наряду с признанием позитивных тенденций, немалая часть опрошенных указывала на снижение роли и значения парламентских институтов в повышении качества законодательства. В наибольшей степени данные оценки касаются деятельности Государственной Думы.

Важное значение в реализации правовой стратегии в сфере законотворчества приобретает законодательное обеспечение комплексных общенациональных задач. Одной из приоритетных задач законодателя в этом отношении является правовое обеспечение реализации национальных проектов. По результатам опросов, уровень их правового обеспечения оценивается в целом критически. Наиболее критически оценивается правовое обеспечение приоритетных национальных проектов «Развитие АПК», и особенно «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Ситуация, сложившаяся в сфере законотворчества, требует принятия целого ряда мер системного характера. Важное значение в этом отношении имело бы принятие федеральных законов «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О федеральном собрании – парламенте Российской Федерации». По результатам опросов значительное большинство безусловно высказались за их принятие. Наибольшую поддержку получила идея принятия закона «О нормативных правовых актах».

Все более актуальной становится сегодня проблема соотнесения содержания законодательства  с теми или иными общественными критериями. По результатам опросов, в первую очередь  следует  оценивать  законопроекты с точки зрения реализации конституционной обязанности государства  по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, конституционного положения об обеспечении достойной жизни человека, борьбы с коррупцией, укрепления единства страны, развития России как федеративного государства.

Современное состояние человеческого измерения законодательства делает чрезвычайно актуальной задачу переориентации всех субъектов законодательной инициативы на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в российском обществе. По результатам опросов, в целом критически оценивается законодательство с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина в российском обществе. Одновременно в целом критически оценивается соответствующая деятельность парламентских институтов.

Необходимость совершенствования  законодательства настоятельно требует более активного использования возможностей гражданского общества. Мониторинг права призван стать эффективной формой диалога власти и общества.

В этой сфере существует много нерешенных проблем. По результатам проведенных опросов общественные институты слабо участвуют в совершенствовании законодательства. Не получает должного развития взаимодействие парламентских институтов и институтов гражданского общества как субъектов конституционного партнерства. Отсутствуют эффективные правовые механизмы взаимодействия власти и общества.

Важное значение приобретает учет в законотворчестве интересов различных социальных сил. По мнению участников опросов, первостепенное значение здесь приобретает активное участие в законотворчестве институтов гражданского общества, большая открытость законотворческого процесса, развитие механизма обратной связи законодателей с населением, учет общественного мнения на различных стадиях законотворческого процесса, расширение числа субъектов законодательной инициативы, принятие закона о лоббизме.

Нуждается в дальнейшем совершенствовании механизм участия Общественной палаты Российской Федерации в совершенствовании законодательства. По результатам опросов данная деятельность Общественной палаты в целом оценивается критически. Только незначительная часть опрошенных связывает большие надежды с этой деятельностью Общественной палаты.

Одновременно отметим, что по результатам опросов получила поддержку идея принятия закона «Об общественной экспертизе». В среднем только каждый десятый из опрошенных высказался отрицательно.

Проведение мониторинга права предполагает глубокий и всесторонний анализ правоприменительной практики.

По результатам опросов в целом критически оценивается состояние правоприменительной практики на федеральном, региональном, и особенно на муниципальном уровне. Только незначительная часть опрошенных (от 4 % до 9 %) отмечает положительные изменения в этой сфере.

Важная роль в повышении эффективности правоприменительной практики принадлежит законодательству. Целый ряд недостатков отрицательно сказывается на состоянии правоприменительной практики. По результатам опросов, это прежде всего низкое качество принимаемых законопроектов, нестабильность законодательства, неразвитость кодификационного законодательства, незначительное число законов прямого действия, отсутствие полного регистра нормативных правовых актов, наличие значительного числа устаревших нормативных актов, отсутствие действующих законов, необходимых подзаконных актов, несоответствие целого ряда законопроектов международным стандартам.

По результатам опросов в целом критически оценивается правоприменительная деятельность органов государственной власти и управления различного уровня, судов, правоохранительных органов, должностных лиц. Относительно высоко оценивается правоприменительная деятельность Президента Российской Федерации и Конституционного суда Российской Федерации. Только они, по оценкам респондентов, имеют положительный индекс. Наиболее критически оценивается правоприменительная деятельность федеральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов.

Современное состояние правоприменительной практики требует принятия целого ряда мер. По результатам опросов, это прежде всего повышение ответственности правоприменителей за свою деятельность, повышение уровня правосознания населения и, прежде всего, должностных лиц, повышение роли органов прокуратуры за соблюдением законности в стране, преодоление широко распространенного в обществе правового нигилизма. Важное значение имело бы проведение целевых социологических опросов с целью анализа действенности действующих законов и принятия новых.

Принципиально важное значение для повышения эффективности правоприменительной практики имело бы повышение роли парламентских институтов в контроле за исполнительными органами власти. По результатам опросов, эта роль незначительна и существенных изменений к лучшему не наблюдается.

Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга права требует принятия сегодня серьезных комплексных мер по его качественному развитию.

Конечно, следует учитывать, что за последние годы в развитии мониторинга права наметился целый ряд позитивных моментов. По результатам проведенных опросов, имеет в целом место положительная тенденция. Возросло внимание к мониторингу права со стороны многих органов государственной власти и управления, научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества. Рождаются достаточно интересные инициативы идей накопления положительного опыта. В ряде регионов созданы центры мониторинга права. Заслуживает положительной оценки деятельность Совета Федерации, где проблематика мониторинга права выступает в качестве самостоятельного направления  работы. Логическим завершением целого этапа работы в области мониторинга права стало создание Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации.

Вместе с тем процесс утверждения мониторинга права идет достаточно сложно и противоречиво. Происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще принципиального характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга права. Это прежде всего организационные, финансовые, кадровые, политические факторы. Далеко не обработан сам механизм функционирования мониторинга права, практически отсутствуют его правовые основы.

По результатам проведенных опросов важное значение имеет выделение мониторинга права в качестве самостоятельного направления  государственной правовой политики, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга права. Необходима дальнейшая разработка методологической основы и научно обоснованных индикаторов действенности мониторинга права, широкое исследование исследовательских методов подготовки кадров для проведения мониторинга права, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества. Важно также использование международного опыта.

[1] Подробная информация о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по мониторингу законодательства и правоприменительной практики содержится в части III настоящего доклада.

[2] Подробная информация о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации содержится в следующем параграфе данной части.

[3] Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. Цели развития тысячелетия.

[4] Материалы к данному  параграфу представлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Отдел мониторинга законодательства).

[5] Понятие правового мониторинга в данном случае и далее используется авторами применительно к органам исполнительной власти и в целом соотносится с вводимым Советом Федерации понятием «мониторинг права».

[6] Социологические опросы были проведены среди участников Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение» (2003, июнь), парламентских слушаний на тему «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики в контексте реализации основных решений первой Всероссийской научно-практической конференции» (2003, декабрь), второй Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (2004, май), третьей Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества» (2005, июнь), четвертой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: стратегия правового развития России» (2006, июнь), пятой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: итоги и перспективы конституционного партнерства» (2007, июнь)»; среди представителей исполнительных и законодательных органов власти субъектов  Российской Федерации (2007, июнь).