Рекомендации
Рекомендации «круглого стола» на тему: «Государственные корпорации: проблемы становления и перспективы развития (финансовое обеспечение и нормативно-правовое регулирование)»
г. Москва
16 апреля 2009 года
Комитет Совета Федерации по бюджету провел «круглый стол» на тему «Государственные корпорации: проблемы становления и перспективы развития (финансовое обеспечение и нормативно-правовое регулирование)», на котором были представлены доклады руководства государственных корпораций, представителей федеральных министерств, научных и общественных кругов, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
Целью проведения «круглого стола» является оценка текущей обеспеченности финансовыми ресурсами государственных корпораций для выполнения основных своих функций в соответствующих отраслях народного хозяйства и финансовой системе государства, а также рассмотрение первоочередных задач совершенствования нормативного правового регулирования особой организационно-правовой формы юридических лиц государственных корпораций.
Выбор времени проведения «круглого стола» продиктован обстоятельствами быстро меняющейся внешней среды функционирования экономических субъектов, которая оказывает влияние на сформированные среднесрочные программы деятельности практически всех государственных корпораций.
В условиях резкого сокращения доходной базы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральном уровне принимаются решения об изъятии временно свободных средств на счетах государственных корпораций, которые становятся источниками финансирования текущих расходов федерального бюджета. Указанные решения являются, по сути, исправлением нетипичного для бюджетной политики Российской Федерации подхода к осуществлению бюджетных инвестиций, когда значительные средства федерального бюджета, предполагаемые к фактическому использованию в будущие периоды, были направлены в виде имущественных взносов единовременно в рамках одного финансового года, что в предыдущие годы можно было объяснить лишь сверхдоходами федерального бюджета.
Принятым 15 апреля 2009 года Государственной Думой Российской Федерации федеральным законом, вносящим поправки в федеральный бюджет 2009 года, предполагается направление в доходную часть федерального бюджета 160,4 млрд. рублей временно свободных средств Фонда содействия реформированию ЖКХ и «Российской корпорации нанотехнологий». Порядок процедуры возврата средств будет определяться Правительством Российской Федерации. Однако остаётся не ясным, каким образом будет оформлена операция возвращения этих средств, являющихся по законам о госкорпорациях собственностью корпораций. В федеральном бюджете возвращаемые средства учтены в составе доходов федерального бюджета от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет.
Возникающие в экспертном сообществе сомнения по поводу эффективности осуществления особых функций государства через механизм создания специализированных государственных корпораций и, как следствие, предложения о ликвидации некоторых существующих государственных корпораций можно рассматривать как один из вероятных сценариев дальнейшего функционирования государственных корпораций. Изъятие временно свободных средств корпораций, при сохранении тенденции сокращения доходной базы федерального бюджета в ближайшие два года, переведет вопрос существования части корпораций в практическую плоскость. Подобные опасения не могут быть отнесены к государственным корпорациям, созданным в организационно-правовой форме открытых акционерных обществ, консолидировавшим государственные активы в соответствующих отраслях промышленного производства (авиастроение, судостроение, оборона), а также ставшим, по сути, институциональными структурами российской финансовой системы Агентству по страхованию вкладов и Внешэкономбанку.
В настоящее время существуют 9 государственных корпораций с тремя различными нормативно-правовыми основами их создания:
на базе отраслевого законодательства (Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»):
«Агентство по страхованию вкладов» (ГК АСВ);
на общих основания в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (в виде открытых акционерных обществ):
ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК);
ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК);
специальными федеральными законами на индивидуальной основе:
Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (далее «Роснанотех»);
Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ФСР ЖКХ);
Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее «Олимпстрой»);
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;
Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии».
С точки зрения оценки зависимости созданных государственных корпораций от финансового обеспечения деятельности за счет средств федерального бюджета их можно ранжировать от состояния полной зависимости от размеров имущественных взносов Российской Федерации в денежной форме до незначительной степени зависимости, например, Агентства по страхованию вкладов. Однако в условиях глубокого финансового кризиса средства банков, вносимые в Фонд обязательного страхования вкладов, могут оказаться недостаточными для реализации государственных гарантий обеспечения сохранности вкладов населения. В связи с появлением новых функций у ГК АСВ в конце 2008 года был осуществлён имущественный взнос за счет средств федерального бюджета в размере 200 млрд. рублей, в целях реализации положений Федерального закона «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года». На 1 апреля 2009 года из этой суммы Агентство использовало 32,9 млрд. рублей на цели предупреждения банкротства банков.
Одним из ключевых вопросов существования государственных корпораций и аргументом против продолжения практики создания новых особых форм хозяйствующих субъектов с явной отраслевой принадлежностью являются проблемы антимонопольного регулирования их деятельности.
Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям денежных средств между проектами превращает их в организации, определяющие государственную политику в соответствующих сферах. Имеющиеся у государственных корпораций преференции делают зачастую невозможным конкуренцию с ними частных компаний.
Для ряда госкорпораций сделаны исключения из обязательных для остальных компаний законов:
прибыль госкорпораций не подлежит распределению (признаки некоммерческой организации), а правила раскрытия информации менее жесткие, чем для акционерных обществ;
для госкорпораций упрощен состав годового отчета, они не обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о финансово-хозяйственной деятельности.
Таким образом, относительно государственных корпораций, являющихся собственниками переданных имущественных производственных активов, возникает противоречие, связанное с появлением монополистических признаков и задачами по повышению эффективности, снижению издержек в конкретной отрасли.
Так, управление государственной корпорацией «Ростехнологии» активами значительной части оборонной промышленности (не менее 30%) не предполагает оптимизации издержек в отрасли и снижает конкуренцию. Кроме этого, заявленные в Федеральном законе «О государственной корпорации Ростехнологии» функции корпорации носят характер «содействия», «обеспечения» и, по сути, не подразумевают непосредственное управление, имущественное владение производственными активами. При этом в настоящее время Ростехнологии становятся одним из крупнейших собственников управляющих переданными государственными активами.
Декларируемые в законе о создании ФСР ЖКХ цели деятельности фонда в части стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства не раскрываются в открытом перечне его же функций. Таким образом, созданная структура выполняет функции, связанные с распределением средств федерального бюджета, а также осуществляет контроль и мониторинг, и тем самым фактически дублирует функции органа государственной власти. Срок существования корпорации до 1 января 2012 года, закрепленный в соответствующем федеральном законе, может быть скорректирован в зависимости от условий возврата из федерального бюджета изъятых средств и планируемых объёмов софинансирования капитального ремонта аварийного жилищного фонда в субъектах Российской Федерации.
Использование 50 млрд. рублей из средств государственной корпорации Фонда содействия реформированию ЖКХ на обеспечение антикризисной меры, вошедшей в Программу антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, приобретение в 2008-2009 годах жилья эконом-класса в многоквартирных домах с высокой степенью строительной готовности субъектами РФ для реализации региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, является заменой существовавшего инструмента федерального бюджета предоставления целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на условиях софинансирования. Однако следует признать, что сохранение изымаемых средств Фонда, оцениваемых в настоящее время как временно свободные, и направление их в субъекты Российской Федерации с опережающим графиком также могло бы стать серьезной антикризисной мерой в области поддержки строительного комплекса и организации дополнительных рабочих мест на всей территории Российской Федерации.
Пересмотренный финансовый план ГК «Роснанотех» на 2009 год сформирован с учётом возврата 85,0 млрд. рублей в федеральный бюджет. Объёмы собственных средств для финансирования проектов в 2009 году оцениваются как достаточные и могут составить 25,6 млрд. рублей (примерно 50 проектов). Остатки на счетах корпорации на конец 2009 года в этом случае не превысят 13 млрд. рублей.
Бюджетные ассигнования, предусмотренные в рамках ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 2010 годы и на перспективу до 2015 года» в законе о федеральном бюджете на 2009 год в редакции 2008 года были сокращены на 14,1 млрд. рублей в принятых Государственной Думой РФ изменениях в федеральный бюджет и составили 73,3 млрд. рублей. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2008 г. № 705 «О программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009 2015 годы)» реализация указанной ФЦП прекращается с 1 января 2009 года, однако мероприятия программы продолжают финансироваться через федеральный бюджет.
По мнению участников «круглого стола» активно обсуждаемый в обществе вопрос финансового вознаграждения руководящего состава государственных корпораций должен рассматриваться прежде всего наблюдательными органами управления корпораций при обязательном учете результатов деятельности, в т.ч. на основе показателей эффективности деятельности высшего менеджмента каждой корпорации в отдельности. Стоит отметить значительные трудности оценки эффективности деятельности корпораций, осуществляющих распределение денежных средств (ФСР ЖКХ, Роснанотех), поскольку количественные показатели не являются определяющими, а результаты по проектам в сфере нанотехнологий технологий могут быть оценены лишь в среднесрочной перспективе.
На основании вышеизложенного участники круглого стола рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
проводить в постоянном режиме мониторинг деятельности государственных корпораций с целью выявления проблем и правовых пробелов в правоприменительной практике их создания и деятельности;
уточнить механизм обязательного возврата изъятых в федеральный бюджет временно свободных средств госкорпораций;
предусмотреть возможность трансформации Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», после выполнения своих функций, в институт развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации;
разработать критерии оценки эффективности деятельности государственных корпораций, в том числе оценки качества управления высшего руководящего состава;
усилить антимонопольный контроль за государственными корпорациями, в части ведения ими хозяйственной деятельности и получения доходов в отдельных отраслях народного хозяйства;
через государственных представителей в наблюдательных органах госкорпораций провести решения о расширении практики использования конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний (по аналогии с размещением государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг);
сформулировать более ясные и четкие требования к отчетности госкорпораций, модернизировать систему государственного статистического наблюдения за госкорпорациями и контролируемыми ими компаниями;
разработать и направить в третьем квартале 2009 года в Федеральное Собрание Российской Федерации проект федерального закона "Об интегрированных структурах в оборонно-промышленном комплексе", определяющего понятие, правовой статус, а также порядок создания и регистрации интегрированных структур и головных компаний интегрированных структур.
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
воздержаться от принятия новых федеральных законов о государственных корпорациях до анализа первых результатов деятельности имеющихся государственных корпораций на основе правоприменительной практики и отчетов о финансовой деятельности.
Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
провести анализ властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных и правоприменительных), переданных государственным корпорациям, и подготовить законодательную инициативу по вопросу упразднения функций, не соответствующих статусу этих организаций.
Первый заместитель председателя комитета В.А.Петров