Парламентская хроника 146-го заседания Совета Федерации >>>
В основу доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» положены материалы: Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, Комитета Совета Федерации по бюджету, Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению, Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, Комитета Совета Федерации по международным делам, Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств, Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Комитета Совета Федерации по социальной политике, Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту, Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, Комитета Совета Федерации по промышленной политике, Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям, Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды, Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике, Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, Комиссии Совета Федерации по информационной политике, Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.
При подготовке доклада использовались предложения:
Государственного Совета Хасэ Республики Адыгея, Народного Собрания Республики Дагестан, Законодательного Собрания Республики Карелия, Государственного Собрания Республики Мордовия, Парламента Республики Северная ОсетияАлания, законодательного собрания Краснодарского края, Государственной Думы Ставропольского края, Законодательного Собрания Ивановской области, Московской областной Думы, Мурманской областной Думы, Новгородской областной Думы, Новосибирского областного Совета депутатов, Законодательного Собрания Пермской области, Самарской Губернской Думы, Государственной Думы Томской области, Тюменской областной Думы, Московской городской Думы.
Материал для использования в работе над докладом предложили:
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.
В докладе нашли отражение предложения:
Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Института государства и права Российской академии наук, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей), Гуманитарного университета (город Екатеринбург), Академии труда и социальных отношений (город Москва).
СОСТАВ
редакционного совета по подготовке доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»
Миронов Сергей Михайлович | | Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (председатель редакционного совета)
|
Бурбулис Геннадий Эдуардович | | председатель Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации (заместитель председателя редакционного совета)
|
Аксаков Валерий Евгеньевич | | председатель Московской областной Думы (по согласованию)
|
Бекетов Владимир Андреевич | | председатель законодательного собрания Краснодарского края (по согласованию)
|
Бушмин Евгений Викторович | | председатель Комитета Совета Федерации по бюджету
|
Вавилов Станислав Владимирович | | председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам
|
Васильев Сергей Александрович | | председатель Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению
|
Вишняков Виталий Евгеньевич | | первый заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации
|
Головань Алексей Иванович | | Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве (по согласованию)
|
Гонтарь Юрий Афанасьевич | | председатель Государственной Думы Ставропольского края (по согласованию)
|
Горбунов Геннадий Александрович | | председатель Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике
|
Гриценко Николай Николаевич | | ректор Академии труда и социальных отношений (по согласованию)
|
Гришин Владимир Сергеевич | | председатель Законодательного Собрания Ивановской области (по согласованию)
|
Густов Вадим Анатольевич | | председатель Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств
|
Дворкович Аркадий Владимирович | | начальник Экспертного управления Президента Российской Федерации (по согласованию)
|
Егоров Владимир Константинович | | президент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (по согласованию)
|
Завадников Валентин Георгиевич | | председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике
|
Исаков Владимир Борисович | | вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (по согласованию)
|
Казаков Александр Иванович | | председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
|
Кехлеров Сабир Гаджиметович | | заместитель Генерального прокурора Российской Федерации (по согласованию)
|
Котенков Александр Алексеевич | | полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию)
|
Крашенинников Павел Владимирович | | председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (по согласованию)
|
Кулаков Владимир Федорович | | председатель Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации
|
Кутафин Олег Емельянович | | ректор Московской государственной юридической академии (по согласованию)
|
Левин Николай Иванович | | председатель Законодательного Собрания Республики Карелия (по согласованию)
|
Лисицин-Светланов Андрей Геннадьевич | | директор Института государства и права Российской академии наук (по согласованию)
|
Лукин Владимир Петрович | | Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (по согласованию)
|
Мамсуров Таймураз Дзамбекович | | председатель Парламента Республики Северная Осетия Алания (по согласованию)
|
Маргелов Михаил Витальевич | | председатель Комитета Совета Федерации по международным делам
|
Межевич Валентин Ефимович | | первый заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям
|
Мезенцев Дмитрий Федорович | | заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
|
Мутко Виталий Леонтьевич | | председатель Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту
|
Николаев Михаил Ефимович | | заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
|
Оганян Оганес Арменакович | | председатель Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности
|
Озеров Виктор Алексеевич | | председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности
|
Олейник Геннадий Дмитриевич | | председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов
|
Орлов Виктор Петрович | | председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды
|
Орлова Светлана Юрьевна | | заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
|
Петренко Валентина Александровна | | председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике
|
Петрова Татьяна Михайловна | | председатель Совета Представителей Государственного Совета Хасэ Республики Адыгея (по согласованию)
|
Плигин Владимир Николаевич | | председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству (по согласованию)
|
Попов Сергей Александрович | | председатель Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций (по согласованию)
|
Рокецкий Леонид Юлианович | | председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления |
Рябухин Сергей Николаевич | | аудитор Счетной палаты Российской Федерации (по согласованию)
|
Слиска Любовь Константиновна | | Первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию)
|
Степалин Валерий Петрович | | судья Верховного Суда Российской Федерации (по согласованию)
|
Стрелов Игорь Михайлович | | заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (по согласованию)
|
Тихомиров Юрий Александрович | | первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (по согласованию)
|
Ткаченко Петр Федорович | | Руководитель Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
|
| Торшин Александр Порфирьевич | | заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, ответственный секретарь Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей)
|
Тулаев Николай Петрович | | председатель Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности
|
Усс Александр Викторович | | председатель Законодательного Собрания Красноярского края (по согласованию)
|
Хабриева Талия Ярулловна | | директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (по согласованию)
|
Чернявский Валентин Семенович | | председатель Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации
|
Шарандин Юрий Афанасьевич | | председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству
|
Шохин Александр Николаевич | | председатель Координационного совета предпринимательских союзов России (по согласованию)
|
Шудегов Виктор Евграфович | | председатель Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии
|
Эбзеев Борис Сафарович | | судья Конституционного Суда Российской Федерации (по согласованию)
|
Юргенс Игорь Юрьевич | | вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей) (по согласованию)
|
Яцкин Андрей Владимирович | | полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию)
|
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. СТРАТЕГИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЕЕ ФОРМИРОВАНИЯ
1.1. Права и свободы человека и гражданина — фундаментальные ценности законотворчества и основа гуманитарно-правовой стратегии
1.2. Послания Президента Российской Федерации как источник стратегического целеполагания
1.3. Приоритеты и задачи законодательной деятельности 2004 года
2. ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 2004 ГОДА
2.1. Конституционное партнерство в законодательстве и некоторые количественные характеристики законодательного процесса
2.2. Законодательное обеспечение внутренней и внешней политики государства
Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан
Стратегия экономического развития, обеспечение прав
человека и гражданина в экономической сфереСтратегия гуманитарного развития России, обеспечение
прав человека и гражданина в социально-культурной
сфереСтратегия национальной безопасности, защита личных
прав человека и гражданинаСтратегия внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина
2.3. Эффективность законодательной деятельности:
оценки и проблемы
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
3.1. Тенденции и перспективы развития
законодательства
3.2. Контроль и мониторинг в организации
законодательного регулирования
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее доклад) подготовлен в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет Федерации) и является формой представления результатов мониторинга системы законодательного регулирования общественных отношений.
Совет Федерации впервые представляет доклад исходя из особенностей своего конституционно-правового статуса:
Совет Федерации призван нести ответственность за качество законов наряду с другими участниками законодательного процесса;
Совет Федерации является органом, обладающим правом законодательной инициативы и наиболее полно на федеральном уровне выражающим позицию субъектов Российской Федерации;
Совет Федерации взаимодействует с Президентом Российской Федерации в реализации своих полномочий по законодательному регулированию важнейших сфер жизнедеятельности государства.
Доклад адресован прежде всего членам Совета Федерации, а также всем остальным субъектам права законодательной инициативы и правоприменительной практики в целях принятия консолидированных усилий по совершенствованию законодательства Российской Федерации и системы регулирования общественных отношений в целом.
Правовой основой подготовки доклада являются:
статьи 2, 10, 11, 18, 80, 84, 102, 104, 105, 106 и 108 Конституции Российской Федерации, определяющие в нормативном единстве конституционные полномочия Совета Федерации как палаты Федерального Собрания Российской Федерации;
Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ);
Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;
положения статьи 30 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ.
Подготовка доклада велась также с учетом решений первой и второй всероссийских научно-практических конференций «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение», состоявшихся в 20032004 годах при активном участии Совета Федерации.
По своему назначению, предмету анализа и задачам доклад занимает особое место в системе существующих экспертно-аналитических материалов, представляемых федеральными органами государственной власти, таких как:
доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
доклад Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации;
доклады Счетной палаты Российской Федерации по вопросам контроля за расходованием бюджетных средств и доклад «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 19932003 годы»;
доклады Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по вопросам своей компетенции: о ходе выполнения договоров о СНП и о СНВ; о положении детей в Российской Федерации; о санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации; о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и другие.
Важное место в анализе законодательства и перспектив его совершенствования занимает работа различных организаций и учреждений. Например, Торгово-промышленная палата Российской Федерации подготовила Концепцию правовой политики Торгово-промышленной палаты Российской Федерации на 20042008 годы. Доклады по отдельным сферам общественных отношений готовят многочисленные экологические и правозащитные организации.
Настоящий доклад является первым в деятельности Совета Федерации. В нем акцентируется внимание на наиболее важных факторах развития законодательства: конституционных положениях, содержащих базовые ценности в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина; посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации как источнике основных целей и приоритетов внутренней и внешней политики государства.
В докладе:
оцениваются результаты и итоги законодательной деятельности и правоприменительной практики в 2004 году;
предпринята попытка анализа законодательства с точки зрения соответствия целям и задачам государственной политики, конституционным положениям о правах и свободах человека и гражданина, а также требованиям системности законодательства и юридической техники;
выявляются ведущие тенденции развития российского законодательства;
даны рекомендации по совершенствованию организации законотворчества и законодательной деятельности, а также правоприменительной практики.
Докладом закладывается традиция представления ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, отрабатываются организационные и методические основы их подготовки.
Доклад имеет следующую логическую структуру: конституционные основы и приоритеты законодательной деятельности (анализ предпосылок); содержание законодательной деятельности (анализ результатов); практика законодательной деятельности (анализ тенденций); перспективы развития законодательной деятельности (выводы и рекомендации).
Первая часть доклада посвящена осмыслению конституционных основ законодательной деятельности.
Во второй части раскрываются вопросы законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства.
В третьей части анализируются общие итоги и основные тенденции законодательства Российской Федерации.
В заключении доклада содержатся выводы и рекомендации, касающиеся перспектив развития российского законодательства.
1. СТРАТЕГИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЕЕ ФОРМИРОВАНИЯ
Анализ итогов законодательной деятельности предполагает ориентацию на определенную «систему координат», в пространстве которой протекает процесс законотворчества. В соответствии с целями и задачами настоящего доклада такую систему образуют:
положения Конституции Российской Федерации, устанавливающие базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина;
послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Исторический смысл существования сегодняшней России подводит нас к идее гуманитарно-правовой стратегии России, которая в основных своих ценностях заложена в российской Конституции.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).
Гуманитарно-правовая стратегия это система долговременных целей по постоянному повышению уровня гарантий обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации гуманитарно-правовая стратегия развития страны является фундаментальной составляющей государственной политики. И любая другая составляющая стратегии, относится ли она к сфере государственно-правового или социально-экономического развития, к сфере обеспечения национальной безопасности и пр., должна оцениваться на соответствие гуманитарно-правовой стратегии.
Гуманитарно-правовая стратегия, непосредственно выражающая дух Конституции Российской Федерации, в совокупности со стратегическими установками государственной политики, определяемыми Президентом Российской Федерации, является основой деятельности всех органов власти и ориентиром в разработке конкретных программ реализации внутренней и внешней политики.
Если послания Президента Российской Федерации содержат целевую составляющую общей стратегии развития страны, то гуманитарно-правовая стратегия представляет собой ее ценностную компоненту. Таким образом, гуманитарно-правовая стратегия одновременно содержит в себе и обязательные условия, в рамках которых прокладываются все остальные стратегические направления развития России, и линию горизонта, к которому следует стремиться обществу, системе власти и стране в целом. И обе эти составляющие задают систему базовых критериев, на соответствие которым должны проверяться все результаты решения текущих задач государственной политики. В том числе и итоги законодательной деятельности.
Какие бы проблемы ни ставились и ни обсуждались в нашем обществе внешнеполитические и внутриполитические, экономические и социальные, долговременные и текущие, региональные и отраслевые, связанные ли со стратегией развития конкретных сфер жизнедеятельности государства и общества или с эффективностью сотрудничества между странами, государствами и регионами, в конечном счете все подходы к их решению должны отвечать на главный вопрос: с какими ценностями жизни человека связаны эти усилия.
Необходимым условием согласованного взаимодействия органов государственной власти при формировании и реализации основных направлений внутренней и внешней политики является понимание приоритетности конституционных положений, определяющих систему прав и свобод человека и гражданина.
Определяющим субъектом гуманитарно-правовой стратегии является Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации. Эта роль главы государства проявляется в реализации всех его конституционных полномочий, в том числе и в законодательной сфере. Среди них и полномочие обращаться с ежегодным посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, и полномочие вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, и право отклонять принятые федеральные законы, и право подписывать и обнародовать их.
При этом и все иные органы государственной власти, как субъекты гуманитарно-правовой стратегии, обязаны занимать свое, соответствующее статусу конституционно незаменимое место в целостной системе согласованного взаимодействия в реализации гуманитарно-правовой стратегии России.
1.2. Послания Президента Российской Федерации как источник стратегического целеполагания
Законодательная деятельность в Российской Федерации корреспондируется с содержанием ежегодных посланий Президента Российской Федерации прежде всего с точки зрения состояния и динамики законодательного обеспечения основных приоритетов, которые глава государства определяет, обращаясь к Федеральному Собранию Российской Федерации. Послание является конституционной формой сотрудничества главы государства с парламентом России и, по существу, основным документом, устанавливающим приоритеты, цели и задачи деятельности всей системы государственной власти в стране.
Практическая роль послания, масштаб его жизненного значения (фактически «Послание народу России») и коренная связь с законодательной деятельностью определяются прежде всего такими положениями Конституции Российской Федерации:
«Статья 84. Президент Российской Федерации:
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».
В этой последовательности отражены не только полномочия главы государства, но, что существенно для целей нашего доклада, раскрываются взаимоотношения главы государства с Федеральным Собранием Российской Федерации на всех этапах законодательного процесса: ежегодное послание определяет приоритеты законодательной деятельности, законопроекты, вносимые Президентом Российской Федерации, задают инициируемый главой государства вектор законодательной деятельности, а подписание и обнародование федеральных законов завершает законодательный процесс.
Послание демонстрирует обществу приоритеты власти. В нем находят оценку уровень реализации в России прав и свобод человека, духовное состояние страны. В нем импульсы к консолидации власти и общества в решении приоритетных задач, стоящих перед страной. В нем сигнал мировому сообществу о тенденциях и путях развития России. В нем прагматичная программа поручений органам власти на текущий год и среднесрочную перспективу. В нем своеобразный отчет Президента Российской Федерации перед народом о собственной работе и деятельности всех ветвей и уровней власти за прошедший год.
Ежегодные послания, определяющие стратегические ориентиры и текущие задачи внутренней и внешней политики государства, являются основой законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других субъектов права законодательной инициативы и системообразующим источником их конституционного партнерства.
Конституция Российской Федерации наделяет послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации статусом документа, определяющего государственную политику Российской Федерации. В связи с этим послание является актом особого стратегического масштаба, определяющим важнейшие политические и социально-экономические общенациональные задачи.
Послания Президента Российской Федерации последовательно раскрывают и конкретизируют стратегические цели государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, направленные на реализацию базовых ценностей, заложенных в Конституции Российской Федерации, нового уровня социально-экономического развития страны, политического состояния общества, национальной безопасности, положения России в международном сообществе.
Послания Президента Российской Федерации содержат развернутую совокупность текущих задач, решение которых должно обеспечить последовательность развития страны.
Положения Конституции Российской Федерации, предписывающие Президенту Российской Федерации обращаться к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным посланием, определяют конституционный механизм сотрудничества Федерального Собрания Российской Федерации с Президентом Российской Федерации в законодательной сфере.
Принципы конституционного партнерства предполагают согласованное взаимодействие органов государственной власти по законодательному обеспечению государственной политики, а конституционный принцип разделения властей четкое разграничение компетенции и политической ответственности между органами государственной власти за ее конечные результаты.
Оценка конечных результатов законодательной деятельности может быть дана на основе мониторинга состояния законодательства и эффективности практики его применения.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, несмотря на свой ежегодный формат, является основополагающим стратегическим документом, определяющим вектор развития России на долгосрочную перспективу, ясно формулирующим важнейшие общенациональные задачи, среди которых самая главная и самая сложная задача создание в России свободного общества свободных людей.
1.3. Приоритеты и задачи законодательной деятельности 2004 года
Исходя из конституционных полномочий Совета Федерации и его места в системе органов государственной власти Российской Федерации (статья 11 Конституции Российской Федерации) Совет Федерации обязан строить свою деятельность с учетом принципов конституционного партнерства в соответствии с приоритетами, вытекающими из посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Основная часть посланий формулирование государственно-правовой стратегии, обнародование приоритетов государственной политики и одновременно постановка задач перед органами государственной власти.
Послание на 2004 год органично связано с предыдущими посланиями Президента Российской Федерации В.В. Путина. Их сопоставительный анализ позволяет уяснить динамику трансформации приоритетов в государственной политике.
Ниже приводится описание таких приоритетов по годам с 2000 по 2004 год, помогающее достаточно условно, с учетом преемственности посланий представить «движение» приоритетов и примерную программу законодательной деятельности прошедшего 2004 года.
Приоритеты на 2000 год. Укрепление государства: эффективное, сильное демократическое государство; совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; строительство гражданского общества как полноценного партнера государства; совершенствование партийной системы; развитие профсоюзного движения; СМИ; правовые и экономические гарантии для цивилизованного информационного бизнеса; духовные ценности; национальная идея. Формирование единой исполнительной вертикали: диктатура закона; правовая дисциплина и действенная судебная система; укрепление федеративных отношений; фактическое выравнивание возможностей субъектов Российской Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав. Ключевая роль государства защита экономической свободы: создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан; обеспечение точного и эффективного проведения экономической стратегии на всей территории России; государственные институты должны обеспечить работу рынка; прямое участие государства в отдельных секторах экономики, например, в оборонно-промышленном комплексе. Задачи в социально-экономической сфере: обеспечение защиты прав собственности; обеспечение равенства условий конкуренции; освобождение предпринимателей от административного гнета; снижение налогового бремени, упрощение таможенной системы; развитие финансовой инфраструктуры; реалистичная социальная политика сфера здравоохранения, образования, культуры; обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы. Развитие международного сотрудничества.
Приоритеты на 2001 год. Определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Российской Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Наведение организационного и финансового порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений. Судебная реформа. Систематизация, совершенствование законодательства, а также муниципального нормотворчества. Совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры. Административная реформа. Преобразования в бюджетной сфере: разделение бюджета на две части; обеспечение исполнения имеющихся государственных обязательств; построение бюджета на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Развитие налоговой реформы. Таможенная реформа, изменение системы таможенного администрирования. «Закон о приватизации». Земельный вопрос. Регулирование оборота сельхозземель. Реформирование электроэнергетики, газоснабжения, железнодорожного транспорта и связи. Экспорт капитала. Пересмотр принципов валютного регулирования. Здоровье нации. Реструктуризация системы медицинской помощи, создание законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи, гарантий достойной старости. Переход к действительно эффективной пенсионной системе. Трудовой кодекс. Разработка государственных образовательных стандартов. Наука, правовая база науки. Финансирование науки. Внешняя политика. Защита интересов государства, предпринимателя, гражданина. Активизация взаимодействия с СНГ. Курс на интеграцию с Европой. Последовательность в отношениях с НАТО. Защита прав и интересов российских граждан, наших соотечественников за рубежом.
Приоритеты на 2002 год. Административная реформа. Модернизация системы исполнительной власти. Реформа госслужбы. Модернизация судебно-правовой системы. Формирование отечественной правовой системы. Стабильная законодательная база как фактор конкурентности экономики. Борьба с преступностью, экстремизмом. Разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Местное самоуправление. Малый бизнес. Продолжение реформы естественных монополий. Управление государственной собственностью. Законодательное обеспечение механизма проведения процедуры банкротства и оздоровления предприятий. Банковская реформа. Реформа жилищно-коммунальной сферы. Интеграция в мировую экономику. Участие в ВТО. Научно-технический прогресс. Новые технологии, коммерциализация прикладной науки. Продолжение прежней темы как невыполненной задачи: подготовка законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинских услуг, медицинской помощи. Продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву. Прагматизм во внешней политике.
Приоритеты на 2003 год. Создание сильной России. Создание органов власти в Чеченской Республике. Административная реформа. Формирование профессионального, эффективного правительства, опирающегося на парламентское большинство. Развитие многопартийной системы, удвоение ВВП за десять лет. Преодоление бедности. Достижение полной конвертируемости рубля. Разработка контуров налоговой системы, которая будет существовать в России долгие годы. Преодоление демографического спада. Обеспечение свободного движения граждан. Военная реформа, перевооружение армии. Совершенствование международной политики, укрепление отношений со странами СНГ, эффективная иммиграционная политика.
Приоритеты на 2004 год. Формирование системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Стимулирование дальнейшего роста институтов гражданского общества. Создание Общественной палаты. Удвоение за десятилетие ВВП. Преодоление бедности. Опережающие другие страны темпы роста. Значимый рост благосостояния граждан. Бюджетная реформа, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. Совершенствование налоговой системы. Модернизация транспорта. Модернизация системы использования природных ресурсов, переход от административных разрешений к полноценным договорам с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей. Социальное развитие, создание условий для нормальной жизни человека, создание системы доступного жилья, модернизация здравоохранения, снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада, модернизация образования, борьба с детской беспризорностью. Создание безопасных условий жизни, снижение уровня преступности в стране, обеспечение надежной безопасности России, нерушимости ее границ, противодействие терроризму, модернизация армии, гражданский контроль за эффективностью идущих в армии преобразований. Развитие международно признанных правовых инструментов и коллективных механизмов нейтрализации глобальных угроз, укрепление позиций России в мире.
Сознавая, что сравнительный анализ приоритетов в посланиях Президента Российской Федерации носит рабочий и прикладной характер, отметим, что он тем не менее позволяет установить пять основных укрупненных направлений внутренней и внешней политики, требующих законодательного обеспечения:
стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан;
стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере;
стратегия гуманитарного развития России, обеспечение прав человека и гражданина в социально-культурной сфере;
стратегия национальной безопасности, защита прав человека и гражданина;
стратегия внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина.
Именно эти направления составили вторую (предметную) часть доклада.
2. ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2004 ГОДА
В соответствии с Конституцией Российской Федерации российский парламент основное внимание в своей работе уделил вопросам законодательной деятельности, увязывая ее со стратегическими приоритетами государственной политики, сформулированной в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в том числе и на 2004 год.
В прошедшем году палатами Федерального Собрания Российской Федерации было принято и одобрено 228 федеральных законов, включая 6 федеральных конституционных законов. Это один из наиболее значительных показателей в законодательной деятельности парламента.
Столь интенсивный законодательный процесс продиктован самим масштабом задач, стоящих перед страной, а также серьезной модернизацией в политической, экономической и социальной сферах. Такой результат стал возможен прежде всего при реализации принципов конституционного партнерства в законодательной деятельности, под которым понимается конструктивное и согласованное взаимодействие органов государственной власти, обеспечивающее диалектическое единство конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти в процессе реализации их конституционных полномочий.
В процессе проработки законопроектов сложилась эффективная система взаимодействия палат парламента, Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Продолжали укрепляться связи Федерального Собрания Российской Федерации с регионами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В 2004 году было проведено 4 заседания Совета законодателей, в том числе с участием Президента Российской Федерации, а также 8 заседаний его президиума.
Существенным фактором сотрудничества участников законодательного процесса стало значительное сокращение количества отклоняемых Советом Федерации и Президентом Российской Федерации законов, принятых Государственной Думой. Советом Федерации было отклонено 7 федеральных законов, а Президентом Российской Федерации только 2 федеральных закона.
Важными характеристиками интенсивности законодательного процесса стали подписание Президентом Российской Федерации до конца года и опубликование подавляющего большинства принятых федеральных законов.
Реальные результаты участия основных субъектов права законодательной инициативы в законодательном процессе демонстрируют показатели внесения ими законопроектов в Государственную Думу (см. таблицу 1).
Таблица 1
Показатели внесения в 2004 году в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов по субъектам права законодательной инициативы
Субъект права законодательной инициативы | Внесено законо-проектов в 2004 году | В % к итогу | ||
2004 | 2000–2003 | 1996–1999 | ||
Президент Российской Федерации | 30 | 3,1 | 3 | 5 |
Совет Федерации и его члены | 56 | 5,7 | 7 | 9 |
Депутаты Государственной Думы | 363 | 37,1 | 5 | 49 |
Правительство Российской Федерации | 69 | 7 | 7,8 | 20 |
Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации | 451 | 46,2 | 31 | 16 |
Всего | 977 | — | — | — |
Данные таблицы показывают, что и в этом году не удалось преодолеть законопроектный вал. В силу этого инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации составляют только около 10 процентов. Более четверти законопроектов не доходит до процедуры первого чтения. Крайне мало консолидированных инициатив, что наглядно демонстрирует отсутствие системности в законодательном процессе, создает предпосылки для невысокого качества законодательных инициатив.
В этом контексте положительной чертой законодательного процесса 2004 года стала совместная разработка и внесение в Государственную Думу исключительно важных законопроектов Правительством Российской Федерации и депутатами Государственной Думы. Именно такой путь избрали участники законодательного процесса для оптимизации разработки проектов федеральных законов, обеспечивающих формирование рынка доступного жилья.
Этого не удалось сделать Совету законодателей, потенциал которого используется пока слабо. Существенное влияние на повышение эффективности его работы могла бы оказать координация планов законопроектной работы субъектов Российской Федерации, определение приоритетов федерального законодательства на основе примерных программ законопроектной работы Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, на весеннюю и осеннюю сессии. Это было бы целесообразно в том числе и с той точки зрения, что удалось бы сконцентрировать усилия законодателей регионального уровня, избежать параллелизма в работе, при котором несколько субъектов Российской Федерации работают над одинаковыми законопроектами. И вносить законопроекты в Государственную Думу можно было бы от группы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это значительно уменьшило бы огромный поток законопроектов, поступающих в Государственную Думу, поскольку субъекты Российской Федерации на протяжении всех созывов Государственной Думы постоянно занимают устойчивое второе место после депутатов Государственной Думы по числу вносимых в Государственную Думу проектов федеральных законов. Кроме того, на заседаниях Совета законодателей, его комиссий можно было бы эффективно работать над подготовкой поправок к законопроектам, принятым в первом чтении. С одной стороны, это придало бы динамику законодательному процессу, с другой упростило бы для субъектов Российской Федерации процедуру, а также подготовку самих текстов законодательных предложений, так как требования к внесению поправок значительно проще, чем к внесению законопроектов.
Именно такие задачи поставлены Президентом Российской Федерации перед Советом Федерации на встрече с членами Совета палаты в феврале 2005 года.
В период проведения судебной реформы незначительно участие в законодательном процессе Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при чрезвычайно высоком уровне потребности в законодательном регулировании этой сферы. В то же время важные инициативы судебных органов власти лежат невостребованными в законопроектном «портфеле» Государственной Думы.
Иную картину демонстрируют данные об участии субъектов законодательной инициативы в формировании итоговых массивов федеральных законов в 2004 году (см. таблицу 2).
Таблица 2
Участие субъектов законодательной инициативы в формировании итоговых массивов федеральных законов в 2004 году
Субъект права законодательной инициативы | Принятые федеральные конституционные законы и федеральные законы | В % к итогу |
Президент Российской Федерации | 32 | 14 |
Совет Федерации и его члены | 6 | 2,6 |
Депутаты Государственной Думы | 87 | 38,2 |
Правительство Российской Федерации | 81 | 35,5 |
Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации | 17 | 7,5 |
Верховный Суд Российской Федерации | 5 | 2,2 |
Всего | 228 | 100 |
Цифры свидетельствуют о том, что по инициативе Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации формируется около 50 процентов итоговых массивов законов. Обращает на себя внимание явный дисбаланс не в пользу представительства региональных интересов. Но главное, что столь невысокая степень влияния неконсолидированных субъектов законотворчества не может не сказаться негативно на системных свойствах содержания и построения законодательства.
Следовательно, необходимо добиться более конструктивной роли в формировании законодательства всех 718 субъектов права законодательной инициативы, представляющих законодательную власть. Для этого нужны определенные усилия по консолидации их позиций и ресурсов. Это, в частности, относится и к модернизации работы Совета законодателей.
Результативность конституционного партнерства в законодательном процессе напрямую зависит от осознания каждым участником своей доли ответственности в реализации государственной политики: Президента Российской Федерации в сфере целеполагания и обеспечения ее ценностной составляющей, Федерального Собрания Российской Федерации в сфере принятия качественного законодательства и обеспечения Государственной Думой политического, а Советом Федерации регионального аспекта государственной политики. Ответственность Правительства Российской Федерации лежит в сфере реализации социальноэкономической составляющей государственной политики.
2.2. Законодательное обеспечение внутренней и внешней политики государства
Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан
2004 год стал в определенной степени ключевым в процессе масштабных и комплексных реформ, начатых по инициативе Президента Российской Федерации в 20002002 годах и продолженных в 20032004 годах: по модернизации государства, повышению эффективности системы публичной (государственной и местной) власти и государственного аппарата, укреплению институтов демократии и гражданского общества, повышению гарантий защиты конституционных прав граждан.
Среди них можно выделить:
реформу в сфере федеративных отношений и реформу местного самоуправления;
реформу государственного устройства Российской Федерации;
административную реформу и реформу государственной службы;
реформу политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти;
продолжение и развитие судебной реформы, начатой в 90-е годы XX века, а также гуманизацию уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.
Дополнительные конкретные задачи были поставлены главой государства в его программно-политическом заявлении, сделанном на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2004 года. В целом поставленные Президентом Российской Федерации задачи были выполнены.
Законотворчество в данной сфере общественных отношений характеризовалось высокой интенсивностью и оперативностью реакции на вновь возникающие задачи и проблемные ситуации. В течение года были приняты и вступили в силу 6 федеральных конституционных законов и свыше 50 федеральных законов, еще ряд важных законопроектов к концу года находились в различной стадии подготовки и рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
В области федеративных отношений и местного самоуправления главными задачами были:
создание правовой основы для перехода к реализации завершающего этапа реформы в сфере федеративных отношений, а также реформирования местного самоуправления (перераспределение полномочий между всеми уровнями публичной власти и установление сбалансированного соответствия между их расходными обязательствами и финансовыми ресурсами);
крупномасштабное приведение действующего законодательства в соответствие с базовыми актами, установившими новое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
завершение первого этапа реформ и, соответственно, формирования базового законодательства, установившего новые принципы организации региональной и местной власти, а также двухуровневую территориальную модель муниципальных образований.
В области реформирования государственного устройства Российской Федерации важным событием стало принятие Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Данный закон, по существу, стал модельным актом для последующего объединения российских регионов.
В области административной реформы действующее законодательство приведено в соответствие с новыми принципами организации системы органов исполнительной власти, установленными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; законодательно установлен новый порядок формирования корпуса глав (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации.
С принятием Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запущен процесс законодательного урегулирования вопросов организации и функционирования отдельных видов государственной службы.
В области реформирования политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, укрепления институтов демократии и гражданского общества был принят целый ряд законов, среди которых следует выделить следующие блоки.
Первый блок законов направлен на укрепление партийной системы и повышение роли партий в деятельности законодательных органов государственной власти.
Второй блок законов направлен на укрепление институтов демократии и гражданского общества, обеспечение гарантий реализации политических прав граждан.
В области реформирования судебной системы и совершенствования правосудия, обеспечения гарантий прав граждан на судебную защиту был принят пакет из 36 федеральных законов, из них 22 федеральных закона о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации.
По результатам законотворческой деятельности в сфере государственного строительства и конституционного законодательства можно видеть, что реализация стратегических целей и задач государственной политики, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и в других программно-политических документах главы государства, была ее доминирующим направлением. Это способствовало повышению эффективности законодательной деятельности.
Стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере
В соответствии с конституционными принципами создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, является основной задачей функционирования органов государственной власти. Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации стратегической целью экономического развития определяет становление России как страны с конкурентоспособной рыночной экономикой. Достижение этой цели требует существенного ускорения экономического роста. Приоритетность задачи удвоения ВВП как основы развития российской экономики подчеркивалась в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 и 2004 годы.
Основными задачами законодательной работы в связи с этим являются создание правовых условий, необходимых для реализации структурных реформ, промышленной и инвестиционной стратегии, направленных на диверсификацию и повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей; формирование эффективной корпоративной экономики; развитие продуктивной системы партнерства государства и частного бизнеса.
Позитивным шагом в правовом обеспечении формирования и укрепления рыночных институтов экономики стали разработка и принятие Государственной Думой 14 октября 2003 года в первом чтении проекта федерального закона «О саморегулируемых организациях». В 2004 году шла активная работа над указанным законопроектом. Ряд замечаний концептуального и юридико-технического характера по этому законопроекту был высказан на парламентских слушаниях (8 июня 2004 года).
Важным самостоятельным направлением экономических реформ является формирование эффективной и цивилизованной корпоративной экономики.
Значительным шагом в развитии корпоративного законодательства Российской Федерации стали законы, направленные на совершенствование единой системы государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем корпоративное право нуждается в постоянном обновлении.
Вопросы развития бюджетно-налоговой системы Российской Федерации в 2004 году освещались в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Базовым принципом бюджетной реформы должен стать переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. При этом основы формирования бюджета должны закладываться исходя из четко заданных целей проводимой политики и ожидаемых результатов, а само бюджетное планирование должно приобретать долговременный характер. Помимо этого в качестве основной была поставлена задача подготовки в 2004 году к введению нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны.
Всего в течение 2004 года было принято 43 федеральных закона, посвященных этой теме.
В основном в 2004 году в бюджетно-налоговой сфере протекали процессы по совершенствованию системы, созданной законодательством до 2000 года. Но говорить о стабилизации положения в этой сфере еще рано.
Одним из важнейших направлений развития рыночных отношений является создание комплексной и эффективно действующей системы регулирования финансовой сферы. За годы реформ удалось сформировать новое законодательство, обеспечивающее нормальное функционирование финансовых рынков.
Способствовать достижению стабильности в этой сфере должна реализация принятых в 2004 году федеральных законов от 29 июля 2004 года № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 20 августа 2004 года № 106-ФЗ «О внесении изменения в статью 49 Федерального закона „О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации“ и др. В 2004 году в ряд федеральных законов были внесены изменения, направленные на совершенствование регулирования отношений на рынке ценных бумаг, в сфере регулирования страхового рынка.
Принятие в 2004 году вышеперечисленных федеральных законов, безусловно, способствовало совершенствованию законодательного обеспечения деятельности на российских финансовых рынках. Однако считать задачу формирования законодательной базы финансового рынка завершенной пока преждевременно. Современный этап развития финансового рынка ставит перед ним новые цели, без достижения которых нельзя добиться увеличения инвестиционной активности, а следовательно, и темпов экономического роста.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год подчеркнута принципиальная значимость создания системы эффективного использования природных ресурсов.
За последние 10 15 лет в стране сформировалась достаточно обширная и полная законодательная база в сфере природопользования, что в целом позволило обеспечить функционирование и переход к рыночным методам хозяйствования этой сферы экономики России.
Важным этапом совершенствования законодательства в области использования природных ресурсов стал 2004 год. Одним из значимых событий, которое в дальнейшем будет оказывать большое влияние на формирование отношений в системе природопользования, стало законодательное установление нового разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
В ноябре 2004 года Правительством Российской Федерации была рассмотрена и принята за основу Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России до 2020 года.
Следует отметить, что многие из приоритетных задач, поставленных главой государства, в 2004 году находились в стадии концептуальной проработки. Их решение на законодательном уровне будет обеспечено благодаря пакету законопроектов, разработанному Правительством Российской Федерации и запланированному к рассмотрению в Государственной Думе в течение 2005 года.
Стратегия гуманитарно-правового развития России, защиты прав человека в социально-культурной сфере сформулирована в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год. В нем были поставлены следующие основные цели социального развития современной России:
повышение уровня жизни людей;
улучшение состояния здоровья российской нации, остановка роста наркомании, избавление от детской беспризорности;
снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада.
В развитие указанных стратегических направлений главой государства были сформулированы такие приоритетные задачи социальной политики, как преодоление бедности населения, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация здравоохранения, развитие отечественного образования.
Законодательное регулирование в этой сфере в значительной части связано с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, которым было существенно изменено по крайней мере 43 федеральных закона, касающихся социальной проблематики.
В этом Федеральном законе сформулированы следующие приоритеты реформирования законодательства в социальной сфере:
реализация принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышение материального благосостояния граждан, обеспечение экономической безопасности государства и приведение системы социальной защиты населения, которое пользуется льготами и социальными гарантиями, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой;
введение эффективных правовых механизмов, обеспечивающих сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан при замене натуральных льгот на денежные компенсации;
предоставление гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;
концентрация ресурсов федерального бюджета на важнейших направлениях социально-экономического развития России, максимально возможное исключение избыточных, второстепенных федеральных расходов и соответствующих функций федеральных органов власти, а также федеральных расходных полномочий, которые ввиду ограниченности бюджетных ресурсов не могут быть обеспечены федеральным финансированием.
Тем не менее и в самом законе, и в организации подготовки к его введению в действие были допущены существенные ошибки и просчеты.
В Послании Президента Российской Федерации была отмечена необходимость обновления жилищного законодательства, замены старых, неработающих механизмов строительства и распределения жилья и широкого распространения новых, рыночных.
В целях законодательного обеспечения решения поставленных задач в 2004 году Федеральным Собранием Российской Федерации был рассмотрен и одобрен пакет законов, направленных на формирование рынка доступного жилья. В том числе принят важнейший из них Жилищный кодекс Российской Федерации, а также приняты законы об участии в долевом строительстве, о жилищных накопительных кооперативах, о регулировании тарифов организаций коммунального комплекса, о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, в закон об ипотеке и другие законы, в целом более 20 нормативных документов.
Новое жилищное законодательство в полной мере отвечает рыночной направленности развития страны, стимулирует развитие жилищного строительства и демонстрирует опыт комплексного законодательного решения сложной социальной проблемы.
Вместе с тем успешная реализация пакета законов возможна лишь при концептуальной увязке жилищной политики с программами преобразований в смежных областях социально-экономической сферы, основанных на целях и приоритетах, обозначенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
В сфере отечественного образования законодательная деятельность осуществлялась в целом без концепции развития этой важнейшей сферы социальной политики, что заведомо предопределило ее фрагментарный и противоречивый характер.
Такой подход противоречит стратегическим установкам главы государства на обеспечение конкурентоспособности России, в том числе в образовательной сфере, как необходимого условия возвращения страны на достойные позиции в мировом сообществе.
Отмеченное полностью относится и к законодательству в сфере здравоохранения. Можно констатировать, что и в 2004 году не был учтен тот общепризнанный факт, что поставленные перед отечественной системой здравоохранения задачи невозможно решить только за счет реформирования системы оказания медицинской помощи и повышения эффективности использования бюджетных средств без реального увеличения расходов на здравоохранение.
В сфере решения проблемы бедности и преодоления демографического спада основной задачей законодателя являлось создание правовых условий для закрепления и развития положительных тенденций в повышении доходов населения. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 198-ФЗ минимальный размер оплаты труда (МРОТ) увеличен на 20 процентов с 1 января 2005 года, на 11 процентов с 1 сентября 2005 года и на 38 процентов с 1 мая 2006 года.
В то же время расходы федерального бюджета по разделу «Социальная политика» в 2005 году составят только 5,6 процента от общих расходов федерального бюджета против 6,4 процента в 2003 году. Отчасти это обусловлено передачей части полномочий и финансирования социальной сферы на уровень субъектов Российской Федерации. Однако дефицит определенной части региональных бюджетов несет в себе риски их финансовой необеспеченности.
В целом очевидно, что действия законодателя не ведут к существенному повышению доходов населения России.
Это полностью относится и к законодательным мерам в области преодоления демографического спада, поскольку это комплексная стратегическая задача, решение которой возможно только в общем контексте реформирования социальной политики и совершенствования социального законодательства, создания правовых условий повышения уровня жизни российских семей, борьбы с бедностью, улучшения охраны здоровья населения, обеспечения доступности жилья и образования.
Таким образом, результаты реформирования в социальной сфере оказались не соответствующими ни стратегическим установкам государственной политики, ни целям и приоритетам, декларированным в Федеральном законе от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, ни конституционным положениям о правах человека и гражданина в социальной сфере. Решение основных задач по реализации стратегических установок Президента Российской Федерации в социальной сфере передвигается на 2005 год.
В настоящее время Президентом Российской Федерации перед федеральными и региональными органами власти поставлена задача оперативного, но продуманного преодоления имеющихся недоработок, в том числе на основе совершенствования законодательства.
Стратегия национальной безопасности, защита личных прав человека и гражданина
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год в комплексе проблем национальной безопасности выделяются три стратегические цели, вызванные современными угрозами: обеспечение безопасности личности и государства, модернизация армии, развитие международно признанных правовых инструментов и коллективных механизмов нейтрализации глобальных угроз.
В сфере обеспечения безопасности личности и защиты личных прав человека в 2004 году было принято 7 федеральных законов, в которых рассматривались вопросы безопасности личности и конституционные права граждан России, среди которых федеральные законы от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и от 20 августа 2004 года № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции».
Тем не менее процесс формирования отечественного законодательства по правам человека и гражданина только разворачивается. Особенностями действующего законодательства в этой сфере являются его фрагментарность и декларативность значительной части норм. В законодательном процессе присутствует поспешность в принятии законов без соответствующих прогнозных исследований и механизмов правоприменения.
В основном законодательное регулирование осуществлялось путем внесения изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Они касались ответственности за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию России, усиления ответственности за терроризм.
Другим направлением законодательного обеспечения противодействия терроризму стало принятие нормативных правовых актов о ликвидации источников финансирования терроризма.
В сфере обеспечения территориальной целостности Российской Федерации в 2004 году совершенствование законодательства было направлено на повышение эффективности пограничной безопасности и обеспечения юрисдикции Российской Федерации в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе и в территориальном море.
В реализации стратегической цели модернизации армии — выделялись две группы задач, стоящих перед законодателем.
Первую группу составляли задачи научно-технического характера: оснащение стратегических ядерных сил современными системами стратегических вооружений; оснащение других видов и родов Вооруженных Сил Российской Федерации соответствующим оружием тактического и оперативного назначения. Основой решения этих задач стало значительное увеличение в бюджете на 2005 год расходов на оборону.
Вторую группу составляли задачи социального и общественно-политического характера: подготовка специалистов уникальных профессий для нужд армии; обеспечение военнослужащих жильем; финансовое обеспечение военной медицины, военного образования; создание системы гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований. Результаты законодательного регулирования в этой сфере оказались близкими к ситуации в области социального законодательства в целом. Это негативно сказалось на материальном положении военнослужащих и военных пенсионеров. Сложившаяся ситуация потребовала личного вмешательства Президента Российской Федерации в решение данного вопроса.
Анализ российского законодательства в области обороны показывает, что, несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении обороны страны, пакет «военных» законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далек от совершенства и, как показывает практика, недостаточно эффективен. Несмотря на то, что многие законы приняты совсем недавно, ряд из них уже не соответствует реалиям времени.
В сфере развития международно признанных правовых инструментов и коллективных механизмов нейтрализации глобальных угроз и прежде всего противодействия международному терроризму стало присоединение России к ряду международно-правовых актов о сотрудничестве.
Фактором, способствующим нейтрализации глобальных угроз, является обеспечение многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами — участниками Содружества Независимых Государств. В этом направлении в 2004 году ратифицировано 13 международных договоров и соглашений как многостороннего, так и двустороннего действия, всего палата одобрила 38 законов о ратификации, денонсации международных договоров и о присоединении к международным договорам, в том числе по вопросам военного и военно-технического сотрудничества.
В рамках сотрудничества с Организацией Объединенных Наций в 2004 году также была продолжена работа по ратификации международных договоров о коллективном противодействии глобальным угрозам. Ратифицированы Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.
Касаясь вопросов эффективности законодательного обеспечения национальной безопасности, следует отметить, что наряду с очевидными успехами в этой сфере в национальном законодательстве до настоящего времени не закреплены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам национальной безопасности Российской Федерации, не установлена юридическая ответственность должностных лиц, принимающих важные государственные решения в этой сфере, отсутствует надежная и эффективная система заблаговременного и оперативного предотвращения угроз национальной безопасности России.
Стратегия внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина
Определяющими факторами формирования внешней политики России на сегодняшний день все больше становятся внутренние приоритеты развития государства и общества. В центр внешнеполитической стратегии ставятся не абстрактные понятия, а конкретные интересы России и ее граждан.
Главной задачей Совета Федерации в этой области является участие в создании законодательной базы для реализации стратегических приоритетов внешней политики России, обозначенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
В 2004 году количество правовых актов Российской Федерации в части, касающейся международных отношений, увеличилось по сравнению с 2003 годом на 38 единиц.
Важнейшим приоритетом внешней политики остается работа по углублению интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств, в том числе в рамках Единого экономического пространства, Евразийского экономического сообщества.
Анализ степени реализуемости межгосударственных договоров позволяет сделать вывод о том, что жизнь Содружества Независимых Государств фактически не регулируется согласованными правилами, как это имеет место в правовой системе Европейского Союза.
Показательно, что только 7 процентов документов, предусматривающих ратификацию или выполнение других внутригосударственных процедур, вступило в силу для всех двенадцати государств участников Содружества Независимых Государств. Мониторинг вступления в силу международных договоров Российской Федерации подводит к выводу о несовершенстве российского законодательства, регулирующего сферу международных отношений.
Самым «прорывным» интеграционным проектом может стать формирование Единого экономического пространства (ЕЭП) с участием Белоруссии, Казахстана, России и Украины, составляющих свыше 90 процентов экономического потенциала СНГ. Как уже отмечалось, большинство самых смелых и нужных проектов на пространстве СНГ разбивалось о несвоевременность вступления в силу подписанных главами государств документов. В данном случае впервые в новейшей истории Содружества Независимых Государств с помощью парламентских методов согласования удалось достичь синхронной ратификации основополагающих документов о формировании ЕЭП.
Одним из мощных факторов экономического роста, оказания содействия малому и среднему бизнесу является приграничное сотрудничество. Между тем вопросы осуществления приграничного сотрудничества в федеральном законодательстве до сих пор в полной мере не отражены. Кардинально изменить ситуацию может лишь принятие федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации».
Многогранная и непростая проблема соотечественников потребовала формирования политики России в данной сфере. Российское законодательство, международная договорная база, регулирующие защиту прав и законных интересов соотечественников в странах СНГ, значительно отстают от реальных потребностей. Изменения, вносимые в законодательство о поддержке соотечественников, скорее ухудшают его. Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ значительно сокращены права субъектов Российской Федерации по поддержке соотечественников за рубежом.
В 2004 году были ратифицированы конвенции в сфере защиты законных прав и интересов в ходе трудовой деятельности в рамках международного разделения труда и соответствующих торгово-экономических отношений между странами.
Кроме того, были приняты федеральные законы о ратификации Соглашений между Правительством Российской Федерации и Европейским космическим агентством о сотрудничестве и партнерстве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях, а также Соглашения с правительствами Федеративной Республики Германия, Итальянской Республики, Королевства Бельгия и Австралии.
Представляется, что основным направлением работы по повышению качества законотворческой деятельности Совета Федерации в сфере ратификации международных договоров Российской Федерации является усиление координации и согласованности работы законодательной и исполнительной ветвей власти. В частности, необходимо ставить вопрос о более полной и своевременной реализации Министерством иностранных дел Российской Федерации статьи 7 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», содержащей норму об обязанности МИДа России информировать Федеральное Собрание Российской Федерации о заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации международных договорах, о прекращении и приостановлении их действия. Эта информация может быть использована для повышения качества планирования законопроектной деятельности.
2.3. Эффективность законодательной деятельности: оценки и проблемы
Анализ принятых в течение года по пяти основным направлениям государственной политики конкретных законов показывает, что результаты законодательной деятельности нельзя в полной мере признать удовлетворительными. Более того, этот анализ позволяет сделать некоторые важные обобщения и выводы, касающиеся не только содержания конкретных законов или сопряженной группы законов, но и в целом законодательного процесса и состояния законодательства.
Наиболее существенными недостатками в 2004 году принятых законодательных актов и законодательного процесса являются:
1) отсутствие системности принятых законодательных актов, которые представляют собой не научно обоснованную и взаимосвязанную систему кодифицированных актов, а совокупность разрозненных актов по узким вопросам, не только часто не соотнесенных между собой, но не соотнесенных и с Конституцией Российской Федерации;
2) внесение изменений в совокупность разрозненных законодательных актов в одном законе или пакете законов;
3) узость тематики отдельных законодательных актов, их принятие по сравнительно мелким, частным вопросам, недостаточное внимание к подготовке кодифицированных актов, охватывающих обширную сферу отношений, что приводит к множественности нормативных актов, загромождает массив действующего законодательства, порождает пробелы, разночтения, а порой и прямые противоречия между нормами разных законодательных актов;
4) большое количество отсылочных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов.
В 2004 году продолжалась практика принятия законов как бы «под условием», т. е. с обещанием его инициатора сразу после принятия закона внести изменения в его отдельные статьи. Практика показала, что одна часть таких законов начинает претерпевать изменения почти сразу после опубликования, другая часть из‑за бурно протекающего законодательного процесса так и остается в незавершенном виде.
Оставляет желать лучшего и проработка вопросов реализации законов. Недостаточное внимание уделяется таким важнейшим аспектам, как наличие и достаточность материально-финансовых ресурсов и организационных механизмов реализации закона, планирование и контроль за необходимыми действиями по подготовке к введению закона в действие, включая своевременное принятие необходимых актов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации.
Практика показала отсутствие в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную концептуальную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их принципиальных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. То же самое относится к способности достоверного прогнозирования социально-политических последствий принятия законов.
Существуют многочисленные примеры принятия законодательных актов, вносящих «изменения в изменения», что запутывает законодательство и осложняет практику применения законов.
В связи со сказанным первостепенное значение имеет совершенствование всей системы российского законодательства. Растущий массив правовых актов предъявляет высокие требования к упорядочению связей между ними. Особенно это относится к законам, которые служат опорной конструкцией системы правовых актов. Законодательство не может быть отождествлено с суммой законодательных актов. Оно должно представлять собой структурно упорядоченную совокупность законов в целях их объективного обзора, учета, систематизации и правильного применения. К сожалению, происходящий последние полтора десятилетия процесс законотворчества и правоприменение мало учитывали системность законодательства. Оно изменялось нередко по отдельным блокам, быстро вводились новые принципы регулирования, внутренние связи между отдельными частями законодательства рвались или плохо учитывались. В результате до сих пор нарастает объем внутренних юридических коллизий между законами, между законами и подзаконными актами, которые резко ослабляют целостность и эффективность законодательства.
Для устранения этих недостатков необходимо:
а) обеспечить устойчивое регулирование основных сфер жизни общества, государства и граждан только с помощью законов. В программах проведения государственных реформ предусматривать раздел «Законодательное обеспечение»;
б) в ходе законопроектной деятельности обеспечить строгие внутрисистемные связи отраслей законодательства;
в) уделять при оценке деятельности всех органов и организаций первостепенное внимание реализации прав и свобод человека и гражданина и защите законных интересов; привлекать к ответственности виновных должностных лиц.
Слабость законодательного регулирования объясняется в немалой степени утратой четкого представления о его зависимости от реального состояния и тенденциях социально-экономического развития. Закон нередко воспринимается сам по себе как «индикатор» бедствия, его готовят и принимают без строгой связи с реальными общественными процессами. Разрабатываемые министерствами и утверждаемые Правительством Российской Федерации федеральные целевые программы, прогнозные оценки не всегда предопределяют в содержательном плане новые законы и иные правовые акты. «Набору» задач не соответствуют виды, основания и сроки подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Законы то идут «впереди», то «сзади», то «сбоку».
Настало время создавать более эффективное законодательное обеспечение всех крупных преобразований. Речь идет о четком выделении в федеральных программах раздела «Нормативно-правовое обеспечение». В нем следует определить сопряженность видов законов с решением стратегических и тактических задач, последовательность их принятия на разных этапах решения задач, связь с законами правительственных и ведомственных актов, которые надлежит принять или изменить.
Сказанным объясняется актуальность укрепления системных основ законодательства. Оно достижимо по трем направлениям: во‑первых, путем более полной реализации конституционных принципов во всех отраслях законодательства; во‑вторых, посредством обеспечения более четкого соотношения законов и иных правовых актов между собой, имея в виду как их баланс внутри отраслей, так и между ними; в‑третьих, благодаря упорядочению законодательства субъектов Российской Федерации и их связи с федеральным законодательством. Эти направления должны быть строго согласованы между собой, отражая реальные социально-экономические изменения в стране и потребность удовлетворения публичных интересов.
Важнейшим системообразующим элементом в законодательстве является его понятийный аппарат. Поэтому одним из эффективных методов оценки состояния российского законодательства на современном этапе может стать системный анализ легальных дефиниций (определений, понятий), содержащихся в нормативных правовых актах.
Нормы-дефиниции отражают в законодательстве реалии и абстракции материального мира (субъекты и объекты правоотношений, явления, факты, категории, процессы, действия). И в этом качестве представляют относительно стабильную часть законодательного материала, систему, которой должны быть присущи внутренняя согласованность и единство.
Кроме того, прямое влияние на качество законопроектов имеет и учет мнения субъектов Российской Федерации, и проведение правового эксперимента, особенно, когда это касается вопросов соблюдения социально-экономических прав граждан, и, наконец, вынесение социально важных законопроектов на всенародное обсуждение.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
3.1. Тенденции и перспективы развития законодательства
Достигнутая в годы президентства В.В. Путина стабилизация политической ситуации создала условия для решения масштабных и сложных задач по выводу страны на траекторию устойчивого развития и конкурентоспособные позиции в мировом сообществе, поиску опережающих и точных ответов на новые угрозы и вызовы. Формируются новые, эффективные методы реализации выбранного политического курса. Политика разрозненной модернизации отдельных сфер общественных отношений и антикризисного управления сменяется программно-целевым подходом. В его основе неукоснительное следование базовым конституционным ценностям, четкое формулирование стратегических ориентиров и концептуальная проработка взаимоувязанных рациональных подходов к их достижению, планирование процесса достижения целей, переход к управлению, ориентированному на конечный результат.
Принципиально изменились роль законодательства и требования к его свойствам, понадобились новые индикаторы эффективности его применения. На первый план выходят критерии соответствия законодательного регулирования базовым конституционным ценностям, полноты и качества законодательного обеспечения масштабных и глубинных реформ, системности массива законодательных актов.
Вместе с тем в стране возникла устойчивая система парламентских институтов, сформированы фундаментальные основы российского права, приобретен опыт законотворческой деятельности, наработан базовый массив федерального и регионального законодательства. Между участниками законодательной деятельности сложились отношения конституционного партнерства согласованного и конструктивного взаимодействия, обеспечивающего оптимальную реализацию конституционных принципов единства системы государственных органов и самостоятельности ветвей власти. Все это обеспечивает необходимые условия для формирования современного законодательства, удовлетворяющего приведенным требованиям
Представленный выше анализ итогов законодательной деятельности в 2004 году выявил позитивные тенденции в постановке и решении новых задач. Но одновременно проявился и ряд существенных проблем, связанных с качеством и эффективностью применения принимаемых законов. Причем данный период не явился в этом отношении исключением многие из этих проблем приобрели хронический характер.
В последние полтора десятилетия в процессе законотворчества и правоприменения мало учитывались системные качества законодательства, быстро вводились новые принципы регулирования, произвольным образом определялись его предметы, недостаточное внимание уделялось подготовке кодифицированных законов. Устойчивый характер приобрели тенденции мелкотемья принимаемых актов, загромождения действующего законодательства и ослабления связей между его отдельными частями. Не удается сдержать вал подзаконных актов и ввести их в строгое русло исполнения законов. К тому же принимаемые законы не всегда соответствуют основополагающим требованиям законодательной техники, что существенно снижает их качество, порождает пробелы, разночтения, а порой и прямые противоречия между нормами разных актов. Увеличивается объем юридических коллизий между законами, между законами и подзаконными актами.
Все это существенно ослабляет целостность законодательства и эффективность его применения. В итоге законодательство все в большей степени превращается в механическую совокупность разрозненных актов, «живущих своей жизнью» и зачастую слабо связанных как между собой, так и с конечными целями государственной политики, реальным состоянием общественных отношений, ожиданиями и объективными потребностями общества.
Сложившееся состояние законодательства вошло в принципиальное противоречие с насущными потребностями в адекватном правовом обеспечении стратегии развития России.
Настало время создавать современное законодательное обеспечение всех крупных преобразований, приступить к формированию качественно новой, научно обоснованной и взаимосвязанной правовой системы. В основе отраслевого законодательства должны лежать кодифицированные акты. Нормативно-правовая же основа реализации стратегических задач комплексного развития страны должна строиться на крупных межотраслевых актах, согласующих действующие нормы с целями и задачами реформ и системно увязывающих все необходимые изменения, вносимые в отраслевые законы.
Не меньшего внимания требует выбор правильного места подзаконных актов. Следует ставить вопрос не о механическом сокращении объема подзаконного правотворчества, а о выстраивании всей «правовой цепи», обеспечивающей реализацию закона. Тогда формула «в соответствии и во исполнение закона» станет реальной для всей правотворческой и правоприменительной деятельности.
С целью «расчистки» действующего законодательства следует поставить на постоянную основу работы по инвентаризации всех нормативных правовых актов, принятых и формально продолжающих действовать в Российской Федерации, подготовке перечней актов, подлежащих отмене. Освобождение российского законодательства от пока еще значительного по объему ненужного балласта позволит «упростить» российскую правовую систему, повысить уровень ее качества и эффективности применения.
Наконец, нельзя далее оставлять правоприменительные органы и граждан без официального абстрактного (не связанного с рассмотрением конкретных дел) толкования действующих законов.
Для обеспечения системности и качества законодательства чрезвычайно важен федеральный закон О системе нормативных правовых актов в Российской Федерации, проект которого много лет лежит без движения в Государственной Думе. Данным законом следует: закрепить принципы построения системы законодательства, иерархию нормативных правовых актов, требования к системе в целом и к отдельным актам, а также оценочные критерии выполнения этих требований; определить способы разрешения юридических коллизий; уточнить компетенцию органов государственной власти по изданию актов и установить ответственность за их качество. Фундаментальная разработка этих вопросов должна предшествовать дальнейшему продвижению данного законопроекта.
3.2. Контроль и мониторинг в организации законодательного регулирования
Контроль является одним из важнейших интегрирующих звеньев системы регулирования, носит разветвленный и многообразный характер. В настоящее время те или иные проблемы и недостатки характерны практически для всех направлений работы этого звена. Последующий контроль конституционности и законности актов и норм
Требует решения проблема эффективности существующих процедур оспаривания конституционности и законности нормативных и иных правовых актов. Речь в данном случае идет о доработке проектов федерального конституционного закона «Об административных судах Российской Федерации», Кодекса административного судопроизводства, федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти.
Важным вопросом является обеспечение своевременной и полной реакции субъектов права законодательной инициативы на возникающие в результате судебных решений потребности в изменении законодательства. Как было отмечено выше, эта проблема может быть решена за счет законодательного установления ответственности определенных субъектов за ненадлежащее исполнение судебных решений и неукоснительного применения к ним в необходимых случаях соответствующих санкций.
Контроль правоприменительной деятельности. Важно, чтобы этот вид контроля вошел в общую систему контроля (мониторинга) состояния и эффективности применения законодательства. Это означает, что информация, получаемая в его рамках органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прокуратуры, должна систематизироваться и эффективно использоваться для вычленения конкретных потребностей в совершенствовании законодательства в целом и особенно в той его части, которая регулирует собственно исполнение и применение законов.
Контроль (мониторинг) состояния и эффективности действия законодательства. Данный вид контроля должен осуществляться в режиме постоянного и специально организованного наблюдения (мониторинга). Он необходим для совершенствования как системы законодательства, так и законотворческой деятельности.
В силу важности этих задач мониторинг следует рассматривать как обязательную составляющую деятельности всех законодательных и правоприменительных органов власти в Российской Федерации в соответствии с разграничением сфер их компетенции.
Для становления системы мониторинга необходима опережающая разработка методологической базы. Это относится прежде всего к разработке методики экспертной оценки эффективности отдельных законов и законодательства в целом. Данная методика, в свою очередь, должна опираться на систему критериев оценки закона, включающую в себя три группы индикаторов.
Одна из них должна быть направлена на оценку системности развития законодательства, соответствия вновь принимаемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, а также компетенции органа, принимающего и издающего конкретный нормативный акт. Вторая группа индикаторов должна характеризовать социальную значимость результатов применения законов. Третья группа предназначена для анализа механизмов применения действующего законодательства с учетом таких параметров, как своевременность выявления правонарушений, эффективность применения мер ответственности, а также эффективность деятельности органов правоохранительной системы.
В целях организации макроанализа состояния законодательства Российской Федерации, а также для выработки и сопровождения методологии мониторинга законодательства целесообразно создать при участии Совета законодателей Всероссийский центр мониторинга права. Результаты мониторинга должны быть доступны каждому субъекту нормотворческой деятельности и в обязательном порядке использоваться ими.
Для организации мониторинга необходимо уже на стадии рассмотрения законопроекта заводить на него электронный паспорт-досье, которое должно пополняться в течение всего жизненного цикла данного акта. Обработка паспорта-досье на каждый закон и включенный в систему мониторинга иной нормативный акт является необходимой для выработки общего итога мониторинга.
Организация мониторинга возможна только на основе системного использования информационно-коммуникационных технологий. В перспективе должна быть сформирована единая автоматизированная система (АС) «Мониторинг права». Для ее функционирования нужны классификаторы функций каждого органа государственной власти, которые следует предусмотреть в структуре классификаторов Российской Федерации, устанавливаемой Федеральным законом «О техническом регулировании». В состав источников информации для ведения мониторинга необходимо включить канал общественного мнения о законах и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок реализации прав граждан. В этих целях региональные центры правовой информации необходимо оснастить автоматизированными системами по сбору заявлений и предложений от населения, которые обязательно должны быть включены в сеть АС «Мониторинг права».
Представленные выше предложения достаточно объемны и трудны для реализации. Необходимым фактором успеха является экстренное формирование корпуса специалистов в новой предметной области знаний, способных решать весь комплекс актуальных задач формирования целостной и непротиворечивой системы законодательства. В системе высшего образования необходимо развернуть соответствующую государственную программу. При этом целесообразно максимально учитывать зарубежный опыт по формированию новой научной и учебной дисциплины «легистика», предметом которой является законодательная деятельность в современных условиях, в частности с учетом опыта интеграции и реформирования современной Европы.
Очевидно, что соответствующие задачи в силу их актуальности, значимости, масштабности и сложности должны занять свое место в ряду важнейших приоритетов государственно-правового строительства на современном этапе развития России. Повышение эффективности деятельности законодательной власти, перевод на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений не должны отставать от модернизации власти исполнительной.
Совет Федерации в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с законодательными полномочиями, предоставленными ему Конституцией Российской Федерации, призван играть активную роль как в постановке этих задач, так и в их решении.
1. Стабилизация политической ситуации, достигнутая при Президенте Российской Федерации В.В. Путине, создала условия для решения масштабных и сложных задач по выводу страны на траекторию устойчивого развития и конкурентоспособные позиции в мировом сообществе, для поиска ответов на новые угрозы и вызовы. Формируются и более эффективные методы реализации выбранного политического курса. Политика модернизации отдельных сфер общественных отношений и антикризисного управления сменяется программно-целевым подходом, в основе которого неукоснительное следование конституционным ценностям, четкое формулирование стратегических ориентиров и концептуальная проработка взаимоувязанных рациональных подходов к достижению целей, переход к управлению, ориентированному на конечный результат.
Принципиально изменилась роль законодательства, понадобились новые индикаторы его эффективности и практики применения. На первый план выходят критерии соответствия законодательного регулирования гуманитарно-правовой стратегии как системы долговременных целей укрепления гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноты и качества законодательного обеспечения масштабных и глубинных реформ.
2. Анализ итогов законодательной деятельности в 2004 году наглядно демонстрирует сложность и новизну задач, которые ставит перед законодателем Президент Российской Федерации в соответствии с проводимым им политическим курсом.
Так, с принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» начался масштабный процесс урегулирования конституционно-правовых отношений, связанных с оптимизацией субъектного состава Российской Федерации.
Принятие комплексных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации создали финансово-экономическую базу для принципиально нового разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Еще один наглядный пример комплексного подхода к созданию правовой основы для решения сложных и приоритетных задач государственной политики принятие пакета законов, обеспечивающих скорейшее формирование рынка доступного жилья. Для этого понадобилось принять два объемных кодифицированных акта Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, а также большое количество взаимоувязанных законов, затрагивающих различные отрасли законодательства.
Беспрецедентным по многообразию решаемых задач, широте регулируемых сфер общественных отношений, охватывающих едва ли не все отрасли законодательства, масштабу межотраслевого воздействия на действующий массив законодательных актов стал Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“.
Эти и другие примеры из практики законодательной деятельности в 2004 году позволяют сделать вывод: исторический период фрагментарного, несистемного законотворчества себя исчерпал.
3. По итогам 2004 года можно выделить ряд устойчивых позитивных тенденций в организации законодательной деятельности, обусловленных, с одной стороны, необходимостью законодательного обеспечения сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации приоритетов, а с другой стороны сложившейся консолидацией Совета Федерации и Государственной Думы.
Депутатский корпус Государственной Думы IV созыва работал практически первый год, но при этом обе палаты российского парламента продемонстрировали высокий динамизм и результативность законодательной деятельности. Это выразилось прежде всего в высокой интенсивности процесса подготовки, рассмотрения и принятия законов: в Государственную Думу было внесено несколько сотен законодательных инициатив, практически все внесенные законопроекты были рассмотрены, было принято 228 федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Но важнее то, что парламент отреагировал на проблемные ситуации, ускорил решение насущных задач государственной политики. Так, в течение года были приняты практически все законы, объявленные Президентом Российской Федерации в качестве приоритетных в сферах государственного строительства, межбюджетных отношений и других сферах.
Принятие законов, связанных с федеративными отношениями, местным самоуправлением, административной реформой, модернизацией политической системы, позволили в основном достичь поставленные стратегические цели, сделать важный шаг к укреплению конституционных прав граждан.
Все это явилось подтверждением эффективности сложившихся между участниками законодательной деятельности отношений конституционного партнерства согласованного и конструктивного взаимодействия, обеспечивающего оптимальную реализацию конституционных принципов самостоятельности и единства ветвей власти.
4. Год 2004-й во многом также стал рубежным: федеральные законы, устанавливающие правовые основы проведения реформ, вступили в фазу их практической реализации. Именно на этапе применения законов стали проявляться недостатки и упущения законодательного процесса, которые не всегда удавалось выявить на этапах подготовки и рассмотрения законопроектов.
Поэтому наряду с положительными тенденциями обнаружился ряд существенных проблем, связанных с недостаточным уровнем качества принимаемых законов и, как следствие, с эффективностью применения законов.
Наиболее показательным в этом отношении стал Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Допущенные при его разработке, принятии и вступлении в силу ошибки в значительной степени снизили позитивную направленность этого Федерального закона, а некоторые его положения привели к негативным социально-политическим и экономическим результатам, целевым ориентирам, прямо противоположным заданным Президентом Российской Федерации. Потребовались вмешательство главы государства, значительные усилия всех ветвей власти на всех уровнях, чтобы сгладить эти последствия. В этом же Федеральном законе эксперты выявили множество юридико-технических ошибок.
5. Многие недостатки законотворчества определяются слабостью или отсутствием в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. То же самое относится к решению задач комплексного правового регулирования сложных проблемных ситуаций, подготовки системно увязанных изменений массива норм, регулирующих различные сферы общественных отношений, к способности реального прогнозирования экономических, социально-политических и иных последствий принятия законов.
В ряде случаев явно проявились отсутствие системной проработки законодательных решений для достижения целей, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (например, таких, как удвоение ВВП, обеспечение конкурентоспособности России на мировой арене, новой социальной политики и т. п.), и, как следствие, «неувязка» с этими целями содержания ряда важных законов.
6. Наряду с проблемами, вызванными объективной сложностью новых для законодателя задач, в организации законодательной деятельности проявился ряд недостатков, которые уже приобрели хронический характер.
К ним относится, в частности, большое количество принятых в 2004 году «точечных» законов, которые регулируют самые разные сферы общественных отношений. Это характерно не только для налогового законодательства, ставшего своего рода рекордсменом по количеству внесенных в него изменений (изменения вносились даже в нормы, не вступившие в силу), но и для законодательства в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры, а также для уголовного, уголовно-процессуального законодательства, законодательства об административной ответственности.
В федеральных законах сохраняется тенденция необоснованно широкого установления сфер подзаконного регулирования (законодательство о государственной гражданской службе, бюджетное законодательство и др.). Уже обычной стала практика неисполнения Правительством Российской Федерации предписаний законов, касающихся своевременного и исчерпывающего подзаконного регулирования.
Кроме того, законодательство страдает: большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т. д.
Остается малоэффективным планирование законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки исправить положение пока не приносят заметных качественных результатов.
По‑прежнему отсутствуют в законодательном процессе эффективные механизмы учета мнения субъектов Российской Федерации.
Нарушение временных сроков обсуждения, рассмотрения и принятия законов до сих пор допускается в больших масштабах. Существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Некоторые законы принимаются сразу в трех чтениях. Сложнейший Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца.
Ошибки допускаются в определении условий, необходимых для подготовки к вступлению законов в силу, наличия правовых, финансовых, организационных ресурсов, обеспечивающих реальную реализацию законов.
Наконец, не установлен надлежащий парламентский контроль за деятельностью исполнительных органов власти по подготовке к реализации законов, а также эффективный мониторинг применения этих законов. Важнейшими являются вопросы о «персонификации» ответственности органов государственной власти за эффективность законодательного регулирования общественных отношений, качество законодательного обеспечения государственной политики, неисполнение законов.
7. Состояние законодательства и хронические недостатки организации законодательной деятельности свидетельствуют о наличии принципиального противоречия между необходимостью системного законодательного обеспечения государственной политики, оперативной и адекватной реакцией законодателя на возникновение проблемных ситуаций и несовершенной методологической и организационно-правовой базой законотворчества.
Принятие мер по подготовке и реализации современной концепции законодательного регулирования общественных отношений, отвечающей требованиям времени, становится одним из приоритетов.
8. В основу такой концепции должны быть положены следующие принципы:
а) предметом концепции должна стать система законодательного регулирования, охватывающая весь «жизненный цикл» закона от определения необходимости его принятия, его целей до признания закона утратившим силу;
б) система законодательного регулирования должна охватывать все элементы, необходимые для обеспечения качества законодательства и эффективного применения законов. Основными функциональными элементами системы являются: целеполагание, разработка законопроекта, реализация права законодательной инициативы, принятие закона, создание условий для его эффективной реализации, правоприменительная деятельность, контроль и мониторинг действия закона. Необходимым элементом должен быть механизм, обеспечивающий совершенствование всей системы законодательного регулирования, основанный на объективных оценках ее эффективности;
в) основы построения системы, ее организации и функционирования должны устанавливаться на законодательном уровне (и только потом — регламентами органов государственной власти);
г) каждый субъект, участвующий в законодательном регулировании, должен иметь четко очерченную компетенцию, соответствующую его конституционным полномочиям, и нести ответственность за конечный результат своей деятельности.
9. Отечественный опыт имеет в своем активе пример надлежащей организации законодательного регулирования — это бюджетный процесс.
Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и правовая основа бюджетного процесса. Инструментами выражения долгосрочных целей и текущей бюджетно-финансовой политики являются бюджетные послания Президента Российской Федерации, концептуальные и программные документы Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по финансовой экспертизе проектов законов о бюджете, нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета, или влияющих на формирование и исполнение бюджета, а также по предоставлению информации о результатах исполнения бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Полномочия этих органов предусматривают все необходимые виды контроля: предварительный (при подготовке проекта бюджета), текущий (в период исполнения бюджета) и последующий (по завершении финансового года). Немаловажно, что кроме цикла парламентского бюджетного контроля предусмотрена также схема контроля за исполнением бюджета правоохранительными органами. Предпринимаемые меры по переводу бюджетного процесса на трехлетний цикл дают основания и для решения проблемы стабилизации законодательства.
10. При распространении указанного положительного опыта необходимо учитывать ряд проблем, ждущих своего решения. Так, одним из слабых мест системы законодательного регулирования являются определение целей и планирование законопроектной работы.
На высшем уровне политического целеполагания необходимо формировать принципы, основы и базовые ценности государственной политики, которые могут устанавливаться на законодательном уровне. Вопрос о статусе подобных актов требует тщательной проработки.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации формой представления основных направлений внутренней и внешней политики государства является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, фактически являющееся программно-политическим обращением главы государства к стране. Для реализации этих основных направлений важно, чтобы они подкреплялись концептуальной проработкой и программой конкретных действий на среднесрочную перспективу. Такая программа должна содержать перспективы и планы развития всех сфер жизнедеятельности общества и государства: государственного строительства и развития правовой системы, социально-экономического и культурного развития, национальной безопасности и внешней политики России. Соответствующий документ должен иметь статус государственной программы развития Российской Федерации и приниматься в форме федерального закона либо утверждаться указом Президента Российской Федерации.
Программа должна содержать раздел «Концепция и программа законодательного обеспечения стратегии развития России». По сути, речь идет о реализации идеи принятия государственной программы законопроектных работ, получившей сегодня достаточно широкое распространение.
11. Новые подходы к организации законодательного регулирования необходимо закрепить на законодательном уровне. Прежде всего речь идет о законах, устанавливающих систему нормативных правовых актов, порядок реализации права законодательной инициативы, порядок рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Назрела, наконец, необходимость принятия федеральных законов о Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации и о парламентском контроле.
12. Рассмотрению и принятию законов должна предшествовать стадия оценки законопроекта с точки зрения согласованности его со стратегическими и тактическими задачами правового регулирования общественных отношений. Необходимо устанавливать последовательность принятия законов и их связь с подзаконными актами.
Важно, чтобы при внесении законопроектов Правительством Российской Федерации одновременно представлялась концепция реализации их положений. Целесообразно также разработать правила подготовки и принятия подзаконных актов, систему критериев оценки их соответствия закону.
Установить требования к порядку проведения и содержанию экспертизы (экономической, социально-психологической, правовой, юридико-технической, гуманитарной и др.) на всех стадиях законодательного процесса. Законодательно установить обязанность проведения независимой от органов государственной власти общественной экспертизы законопроектов.
13. Важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по его кодификации.
С целью выявления и устранения противоречий в законодательстве необходимо провести инвентаризацию и систематизацию всех нормативных правовых актов.
На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти. Одним из насущных вопросов является вопрос о том, кто является субъектом официального толкования законов.
14. Необходимым ресурсом реализации указанных предложений является подготовка специалистов в новой предметной области знаний, способных решать задачи программно-целевого подхода в формировании целостной и непротиворечивой системы законодательства. В системе высшего образования необходимо развернуть на уровне государственной программы подготовку таких специалистов.
15. Очевидно, что перечисленные задачи в силу их актуальности, значимости, масштабности и сложности должны занять свое место в ряду важнейших приоритетов государственного строительства на современном этапе развития России. Повышение эффективности деятельности законодательной власти, перевод на современную методологическую и организационную основу всей системы законодательного регулирования общественных отношений не должны отставать от реформирования власти исполнительной.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, призван играть активную роль как в постановке этих задач, так и в их решении.