Достижение стандарта благополучия во многом зависит от эффективного разграничения полномочий между уровнями власти с учётом экономических, национальных, географических, ресурсных особенностей территорий.
Реальный
федерализм предполагает наличие у регионов возможностей для обеспечения всем нашим
гражданам определённого «неснижаемого» стандарта качества жизни – стандарта
благополучия, заявила Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко
Матвиенко
Валентина Ивановнапредставитель от исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга
на заседании
Научно-экспертного совета при Председателе СФ на тему «Экономические,
бюджетно-финансовые и налоговые основы федерализма». «Достижение
такого стандарта должно стать целью, а сам стандарт – механизмом реализации
государственной политики. Имеются в виду доходы населения, качество и доступность образования, размещение медицинских учреждений. Стандарт
благополучия должен включать и экологическую составляющую, и культурную среду».
Валентина Матвиенко напомнила, что Совет Федерации инициировал проведение широкой дискуссии, посвящённой социально-экономическому развитию страны и сейчас готовит доклад об основных направлениях государственной региональной политики. «Его рабочий вариант был разослан в регионы, представителям научного и экспертного сообществ. Мы постарались максимально учесть поступившие замечания».
Системные предложения по реформированию экономики и социальной сферы будут подготовлены и представлены главе государства, подчеркнула спикер СФ. «Мы пришли к выводу о необходимости принципиально нового уровня государственной региональной политики».
По ее словам, долгое время в стране декларировалась политика выравнивания регионов, которая заключалась в перераспределении бюджетных средств, но многие инструменты оказались неэффективными.
Вместе с тем, Председатель СФ указала, что просто отказываться от принципа выравнивания нельзя. «Он должен быть частью государственной поддержки экономически слабых регионов, но основной акцент необходимо делать на выработку системы стимулирования регионов к самостоятельному развитию, к созданию в них точек экономического роста». Достижение стандарта благополучия во многом зависит от эффективного разграничения полномочий между уровнями власти с учётом экономических, национальных, географических, ресурсных особенностей территорий, подчеркнула спикер СФ.
В связи с этим она заметила, что большие надежды возлагаются на реализацию закона о стратегическом планировании. В соответствии с ним в настоящее время ведётся работа над одним из базовых документов – Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. В нём должны быть заложены принципы политики регионального развития, предложены механизмы достижения поставленных целей и задач.
Валентина Матвиенко обратила внимание ещё на один документ – Стратегию пространственного развития, которая должна на федеральном уровне определить перспективную территориальную структуру экономики, сформулировать предложения по совершенствованию системы расселения и приоритетным направлениям размещения производительных сил. «Безусловно, многое зависит от самих регионов, которые разрабатывают собственные стратегии и программы развития. Здесь слагаемые успеха очевидны — формирование благоприятного инвестиционного климата, высокое качество управления, внедрение современных технологий».
По словам главы СФ, в настоящее время на федеральном уровне предусмотрено поощрение регионов, показавших лучшее развитие. Стимулирующий эффект должно оказать сохранение федеральных субсидий субъектам Федерации, реализующим инвестиционные проекты по специальным инвестиционным контрактам, добавила она.
Председатель СФ считает правильным, чтобы регионы в свою очередь вводили подобные методы стимулирования для муниципалитетов. Конечно же, оказывая государственную поддержку, крайне важно обеспечить контроль за эффективным использованием средств, подчеркнула она.
По словам главы СФ, на развитие регионов большое влияние оказывают масштабные инфраструктурные проекты. Например, прочную основу для развития Приморья заложили объекты, построенные к саммиту АТЭС. Развитию регионов способствовала подготовка Зимних Олимпийских и Паралимпийских игр в Сочи, строительство космодрома Восточный и транспортного моста через Керченский пролив.
Спикер отметила, что крупные транспортные проекты становятся глобальным трендом. Китай, например, запускает два грандиозных проекта – «Экономический пояс Шелкового пути» и «Морской Шелковый путь XXI века». Россия и страны ЕАЭС, обладающие уникальными транзитными возможностями, к сожалению, такого рода масштабных проектов не реализуют.
Валентина Матвиенко констатировала, что мировой опыт федерализма выработал универсальную формулу: полномочия — это финансы. Нет финансов – нет и полномочий. «Именно реализация на практике принципа бюджетного федерализма позволяет регионам быть субъектами Федерации, то есть, самостоятельно и под свою ответственность планировать и исполнять свой бюджет, разрабатывать и реализовывать программы развития», — пояснила она.
Бюджетная система России, отметила спикер СФ, сохраняет
чрезмерно высокую степень централизации налогово-бюджетных полномочий. Основная
часть доходов и расходов распределяется
на федеральном уровне. Статистика демонстрирует устойчивую тенденцию снижения
доли доходов консолидированных бюджетов регионов в бюджетной системе страны. «Опасность этой тенденции заключается в том, что она искажает
мотивацию региональных руководителей. Побуждает их тратить силы не столько на развитие экономического потенциала территорий, сколько на «выстраивание
отношений» с федеральной властью для увеличения получаемых трансфертов».
Она констатировала, что в последние годы идёт интенсивный процесс передачи полномочий на уровень субъектов Федерации. По данным Счётной палаты, только по предметам совместного ведения Федерации и регионов количество полномочий за последние 10 лет выросло с 46 до 105. В 11 раз – с 11 до 117 – выросло число полномочий, делегированных с федерального на региональный уровень. При этом большая их часть не обеспечена источниками финансирования.
Валентина Матвиенко подчеркнула, что сегодня многие регионы для того, чтобы выполнить все социальные обязательства, положения майских указов Президента России, вынуждены наращивать государственный долг и дефициты бюджетов. «Инвентаризация полномочий и обеспечивающих бюджетных ресурсов должна проходить в постоянном режиме, на базе современных программных средств».
Также спикер СФ напомнила о создании Единого реестра полномочий.
«Надо менять и сам порядок финансирования полномочий. Сейчас это происходит за счёт трансфертов из федерального бюджета. При этом средства зачастую перечисляются регионам в конце года, чуть ли не под бой курантов», — констатировала она.
По словам главы СФ, большие нарекания вызывают и действующие методики распределения трансфертов. Например, размер субвенции на осуществление полномочий в сфере лесных отношений в расчете на один гектар по разным регионам различается более чем в 70 раз. «Пора финансировать передаваемые полномочия за счёт увеличения доли доходов, которая должна поступать в региональные бюджеты, что позволит более обосновано прогнозировать объём поступлений средств в региональные бюджеты, а власть на местах будет больше заинтересована в росте собственного экономического и налогового потенциала».
Валентина Матвиенко предложила подумать о принципиальном расширении налоговых полномочий регионов и разрешении им устанавливать собственные налоги.Например,одним из таких дополнительных налогов мог бы стать налог с розничных продаж. При этом, уточнила, что эти вопросы еще надо обсуждать.
«Надо четко осознавать, что в ситуации, когда по итогам года в 76 субъектах Федерации бюджеты исполнены с дефицитом, регионы не имеют возможности финансировать программы развития», — подчеркнула она, указав на необходимость найти инструмент, который позволит им привлекать средства на развитие и при этом не нарушать финансовую стабильность. «Таким инструментом может стать выпуск региональных ценных бумаг», — полагает глава СФ.
Спикер СФ считает необходимым проработать вопрос о расширении возможностей их выпуска, повышении привлекательности для инвесторов. Валентина Матвиенко предложила подумать и о повышении эффективности налоговой системы в целом. Так, много справедливых нареканий вызывает взимание налога на добавленную стоимость. «Благодаря формированию единого Центра обработки данных в прошлом году ситуация с собираемостью налога стала улучшаться, однако ключевые проблемы никуда не делись», – подчеркнула она.
Как заявил научный руководитель Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, член Научно-экспертного совета Сергей Валентей, необходимо переориентировать государственную экономическую политику на создание условий реального выравнивания.
«По данным исследований нашего университета, основная масса регионов не растет и не падает, фактически они стагнируют. Это самая опасная тенденция, которая может быть», — сказал он. Кроме того, исследования выявили существование трех качественно разных групп регионов. «То есть, в пространстве Российской Федерации имеется как минимум три вида региональных экономик. Это обстоятельство не учитывается при принятии решений».
Сергей Валентей призвал отказаться от господства унифицированного подхода в региональной политике. «Стратегия пространственного развития экономики, которая сейчас готовится, должна быть ориентирована на использование селективного подхода при передаче регионам ответственности, ресурсов, на последовательный переход к ограниченно-асимметричной модели межбюджетных отношений и на формирование комбинированной модели пространственного развития экономики».
Эксперт также призвал отказаться от неоправданно высокой роли финансового выравнивания в региональной политике. Она не нацелена на развитие региональных экономик, подчеркнул Сергей Валентей.
По словам Министра финансов Антона Силуанова, объем налогов, которые зачисляются в бюджет субъектов РФ, составляет 36 процентов от доходов консолидированного бюджета. При этом, отметил он, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов составляет 20–22 процента. «В России существуют большие межрегиональные различия с точки зрения налогового потенциала. Доход на душу населения в одном из самых сильных с точки зрения доходов Ямало-Ненецком автономном округе в 26 раз больше, чем в таком регионе, как Республика Ингушетия. По уровню фактической бюджетной обеспеченности до выравнивания разрыв между наименее и наиболее обеспеченными регионами — 23 раза».
Антон Силуанов напомнил, что в консолидированные бюджеты десяти регионов зачисляется 51 процент от общего объема налоговых и неналоговых доходов. «То есть, экономика в регионах очень разная. Вопросы выравнивания межбюджетных отношений – ключевой момент».
«Без финансового выравнивания не будет развития экономического потенциала субъектов Федерации», — подчеркнул он.
Министр отметил, что трудности формирования налоговой базы особенно чувствительны для федерального центра. «В регионах доходная база имеет более равномерные и постоянные доходные источники, и это одно из завоеваний бюджетного федерализма, когда основную нагрузку в сложных ситуациях берет на себя федеральный бюджет».
Антон Силуанов добавил, что Министерство финансов готово совершенствовать институт консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). Такие предложения готовятся.
По мнению Министра, постепенно нужно отказываться от большого количества субсидий. «Их объем составляет более 20 миллиардов рублей. Все эти ресурсы проще было бы передать через механизм дотаций в регионы, чтобы у них было больше возможностей самостоятельно определять направление расходов».
По словам заместителя Министра экономического развития Сергея Назарова, реализация основных положений региональной политики в последнее десятилетие позволила достичь определенных результатов в части укрепления государственности, местного самоуправления, экономического потенциала территорий. «Но в сегодняшних условиях ряд проблем остается и требует разрешения. Это значительная дифференциация в уровне и темпах социально-экономического развития, большая доля дотационных регионов, острый дефицит финансовой обеспеченности муниципальных образований.
Первоочередная задача регионального развития в ближайшие десятилетия — стимулирование собственного потенциала социально-экономического развития регионов, муниципалитетов, мобилизация скрытых резервов, подчеркнул замминистра экономического развития.