Материалы Аналитического управления Аппарата Совета Федерации:
Факторы обеспечения финансовой усточивости пенсионной системы в условиях роста макроэкономических рисков. Объем файла — 93 Кб
Информационно-аналитические материалы на тему «Пенсионная реформа и регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов». Объем файла — 119 Кб
Пенсионная реформа и регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов. Объем файла — 229 Кб
Рекомендации
Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам по инициативе Межрегиональной общественной организации «Союз потребителей финансовых услуг» провел «круглый стол» на тему «Пенсионная реформа и регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов».
Рассмотрев вопросы регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, участники «круглого стола» отмечают следующее.
Законодательная база, регулирующая правоотношения в рассматриваемой сфере, состоит из Федеральных законов: от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», от 30 ноября 2011 года № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений», от 30 ноября 2011 года № 359-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» и ряда других законодательных актов. Также важна роль подзаконных актов Правительства Российской Федерации и федеральных ведомств (Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной службы по финансовым рынкам и др.).
Несмотря на более чем 15-летний период функционирования негосударственных пенсионных фондов (далее - НПФ), большинство застрахованных лиц до настоящего времени продолжает оставаться пассивными участниками пенсионной системы.
По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2012 года из 74 млн. застрахованных лиц пенсионные накопления 61,4 млн. человек (или 83% общего числа застрахованных) находятся в государственной управляющей компании; 11,9 млн. человек (или 16% общего числа застрахованных) доверили управление своими пенсионными накоплениями негосударственным пенсионным фондам; 635 тыс. человек (или около 1% общего числа застрахованных) - частным управляющим компаниям.
И, хотя под управлением государственной управляющей компании по состоянию на начало 2012 года находится основная часть пенсионных накоплений - свыше 1,3 трлн. рублей, - в последние годы замечен бурный рост в сфере негосударственных пенсионных фондов.
По данным Федеральной службы по финансовым рынкам, в последние пять лет отмечается устойчивый ежегодный прирост (на 150 - 200%) количества застрахованных лиц, чьи пенсионные накопления находятся под управлением НПФ. Рост интереса населения к НПФ сопровождался ежегодным кратным увеличением объема пенсионных накоплений, которыми управляют НПФ. По информации Пенсионного фонда России, за 2008 - 2011 годы объем пенсионных накоплений, переданных в НПФ (с учетом возвратов), вырос в 15 раз (с 24,7 млрд. рублей до 371,9 млрд. рублей).
В целом же объем средств пенсионных накоплений, находящихся в рынке по состоянию на начало апреля текущего года, приближается к 2 трлн. рублей, из которых 455 млрд. рублей переданы негосударственным пенсионным фондам, порядка 30 млрд. рублей - в частные управляющие компании по заявлениям граждан, выше 1,3 трлн. рублей находится в государственной управляющей компании. Еще около 150 млрд. рублей пенсионных накоплений находятся во временном размещении Пенсионного фонда России.
В сфере негосударственного пенсионного обеспечения показатели деятельности НПФ были не столь динамичны: количество лиц - участников НПФ в последние пять лет колебалось в диапазоне 6,8 - 6,6 млн. человек. При этом объем пенсионных резервов за эти годы возрос с 472,9 млрд. рублей до 670,4 млрд. рублей.
Положительной динамике способствует Программа государственного софинансирования пенсий, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений». В частности, в 2012 году на софинансирование добровольных пенсионных накоплений застрахованных лиц за счет средств Фонда национального благосостояния предусмотрены средства федерального бюджета в сумме 7,5 млрд. рублей, в 2013 году и 2014 году - по 10,0 млрд. рублей ежегодно, при том, что в 2011 году на эти цели было направлено 5,0 млрд. рублей.
Устранению резонансной проблемы судебного принуждения к выплатам накопительной части трудовой пенсии и, в конечном итоге, повышению доверия населения к сфере НПФ способствует принятие в 2011 году Федерального закона от 30 ноября 2011 № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений», определившего несколько видов выплат пенсионных накоплений (единовременные, срочные, в виде выплат накопительной части трудовой пенсии по возрасту), осуществляемых как Пенсионным фондом Российской Федерации, так и негосударственными пенсионными фондами.
Вместе с тем, сохраняется значительное число проблем, связанных с деятельностью НПФ и управляющих компаний, вкладчиками, участниками, застрахованными лицами и другими субъектами отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также участниками этих отношений, вовлеченных в процесс размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений.
Существующая модель пенсионной системы, по существу, не гарантирует сохранности пенсионных накоплений, а деятельность государственных регуляторов и организаций, участвующих в процессе инвестирования средств пенсионных накоплений и размещения средств пенсионных резервов, как правило, не обеспечивает приемлемого уровня доходности инвестируемых и размещенных средств.
По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, доходность от инвестирования средств пенсионных накоплений за предшествующие три года в государственной управляющей компании по расширенному инвестиционному портфелю составила 7,52% годовых, в 49 частных управляющих компаниях, отобранных по конкурсу - от 4,17 до 33,06% годовых. При этом десять управляющих компаний, в доверительном управлении которых по состоянию на 1 января 2012 года находилось около 80% пенсионных накоплений, переданных в частные управляющие компании, разброс по доходности инвестирования этих средств составил от 9,11% до 30,36% годовых, а за один 2011 год - от - 8,39% до 7,69% годовых.
По оценке Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов, в 2011 году доходность от инвестирования средств пенсионных накоплений в среднем не превысила уровень инфляции (6,1%).
В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», для обеспечения исполнения обязательств перед участниками и застрахованными лицами НПФ вправе создавать на добровольной основе объединенные гарантийные фонды. Согласно Федеральному закону от 30 ноября 2011 года № 359-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений», с 1 июля 2012 года фонды должны будут создавать резерв по обязательному пенсионному страхованию (для обеспечения устойчивости исполнения обязательств перед застрахованными лицами по договорам обязательного пенсионного страхования). Вводится понятие сохранности пенсионных накоплений - «требование, в соответствии с которым сумма средств пенсионных накоплений…застрахованного лица на дату назначения накопительной части трудовой пенсии по старости и (или) срочной пенсионной выплаты или единовременной выплаты не должна быть меньше суммы страховых взносов…поступивших и учтенных…за весь период формирования пенсионных накоплений».
Однако внесенные в законодательство изменения не учитывают того, что, вследствие инфляции, пенсионные накопления и пенсионные резервы обесцениваются.
Кроме того, установленный минимальный уровень страхового резерва (не менее 5 процентов меньшей из следующих величин: размера резервов покрытия пенсионных обязательств по состоянию на начало отчетного года или размера резервов покрытия пенсионных обязательств по состоянию на конец отчетного года), создание которого предусмотрено законодательно, не позволяет осуществить покрытие значимых убытков.
В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (статья 36.14 «Обязанности управляющей компании, осуществляющей инвестирование средств пенсионных накоплений») управляющая компания должна нести ответственность за сохранность переданных ей в управление средств. Однако механизм обеспечения ответственности за сохранность указанных средств не предусмотрен.
В этой связи имеются достаточные основания считать целесообразным создание системы обязательного страхования пенсионных средств, аналогичной действующей в банковской сфере в отношении вкладов граждан.
Остается нерешенной проблема ответственности негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний за минимальный уровень доходности пенсионных накоплений. Следует отметить, что в большинстве стран с развитыми пенсионными системами частными пенсионными страховщиками гарантируется не только сохранность пенсионных накоплений, но и минимальный уровень их доходности.
В свою очередь, негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании испытывают серьезную нехватку разрешенных к применению финансовых инструментов, позволяющих повышать доходность находящихся в управлении пенсионных средств при приемлемом и разумном уровне риска и добросовестном подходе к операциям с указанными средствами. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», средства пенсионных накоплений могут быть инвестированы только в активы, разрешенные для инвестирования средств пенсионных накоплений - государственные ценные бумаги Российской Федерации, банковские депозиты и иные объекты инвестирования, предусмотренные указанным Федеральным законом.
Таким образом, имеющийся инвестиционный потенциал негосударственных пенсионных фондов используется явно недостаточно, а сосредоточенные в фондах долгосрочные инвестиционные ресурсы направляются, в первую очередь, на приобретение краткосрочных финансовых инструментов.
В целях совершенствования инвестирования пенсионных ресурсов целесообразно перейти от количественных методов регулирования структуры инвестиционного портфеля негосударственных пенсионных фондов к регулированию по принципу «разумного инвестирования», закрепленного законодательно.
Среди проблем регулирования деятельности НПФ - вопрос о законодательном закреплении создания саморегулируемых организаций, действующих в системе обязательного пенсионного страхования. Существующая в настоящее время Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов, по существу выполняющая роль такой организации, по закону таковой не является.
С целью уточнения статуса НПФ, порядка их формирования и стандартов контроля деятельности органов управления НПФ, а также расширения возможностей НПФ для привлечения капитала целесообразно также рассмотреть вопрос о внесении в законодательство изменений в части возможности предоставления права негосударственным пенсионным фондам реорганизовываться в коммерческие организации, в том числе - в акционерные общества.
Недостаточно развиты механизмы, в том числе, с применением налогового стимулирования, способствующие более активному участию граждан в формировании собственных пенсионных накоплений.
В числе нерешенных вопросов участники «круглого стола» отмечают также недостаточность информационного освещения деятельности НПФ. Уровень транспарентности, доступности информации о деятельности НПФ, о системе принятия решений и контроля размещения привлеченных средств недостаточен. Зачастую граждане не имеют полной, достоверной и объективной информации о принципах деятельности НПФ, предлагаемых инструментах приумножения собственных пенсионных накоплений, инвестиционных стратегиях фондов и управляющих компаний, о существующих гарантиях и ответственности НПФ, закрепленной законодательно.
Учитывая вышеизложенное, участники «круглого стола» считают целесообразным:
1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
- рассмотреть вопрос о введении системы мер, гарантирующих сохранность пенсионных накоплений от всех видов рисков, включая риски, связанные с недобросовестными действиями должностных лиц негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и других участников системы негосударственного пенсионного страхования, с учетом опыта Агентства по страхованию вкладов;
- рассмотреть вопрос об установлении порядка формирования пенсионных прав и обязательств для различных пенсионных схем с разным распределением рисков при инвестировании средств пенсионных резервов и выплате негосударственных пенсий, установив четкую классификацию типов пенсионных схем и определив общие принципы формирования пенсионных прав и обязательств по каждому виду пенсионных схем, предоставив негосударственным пенсионным фондам возможность конкретизировать эти вопросы в своих пенсионных правилах;
- ввести систему более гибкого реагирования государственных регуляторов на изменения ситуации на рынке с целью оперативного уточнения существующих нормативных ограничений на инвестирование пенсионных накоплений и размещение пенсионных резервов, а также расширения перечня допущенных к использованию финансовых инструментов и продуктов, использование которых повысит эффективность инвестирования пенсионных сбережений физических лиц и не приведет к серьезному росту рисков потери средств пенсионных накоплений, разработать дополнительные инструменты инвестирования, в том числе с внедрением принципа «разумного инвестирования», предусматривающего необходимость обеспечения принципов надежности, доходности, ликвидности и диверсификации;
- рассмотреть вопрос о разделении между негосударственными пенсионными фондами и управляющими компаниями риски, возникающие при инвестировании пенсионных накоплений и размещении пенсионных резервов, обеспечив при этом формирование соответствующих источников компенсации;
- рассмотреть вопрос о возможности введения института квалифицированного актуария и целесообразности создания при ФСФР совета актуариев для проведения экспертной оценки текущей ситуации на рынке и оперативного реагирования на изменения конъюнктуры рынка с целью реализации негосударственными пенсионными фондами и управляющими компаниями принципа «разумного инвестирования», направленного на сохранность средств пенсионных резервов и пенсионных накоплений, а также для выработки мотивированной позиции при решении вопроса об аннулировании лицензии у негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний;
- с целью уточнения статуса негосударственных пенсионных фондов, рассмотреть вопрос о внесении в законодательство изменений, касающихся предоставления им права реорганизовываться в коммерческие организации, в том числе, в акционерные общества, и создания саморегулируемых организаций, действующих в системе обязательного пенсионного страхования;
- рассмотреть вопрос о дальнейшем совершенствовании механизмов налогового стимулирования пенсионных взносов работодателей, перечисляемых в пользу работников в НПФ, пенсионных взносов граждан в НПФ, в том числе, о целесообразности введения налога на доходы физических лиц с сумм выплачиваемой негосударственной, обязательной и профессиональной пенсии;
- рассмотреть с принципиальной точки зрения вопрос (учитывая законодательно установленные различия), о предоставлении гражданам до 1966 года рождения включительно права на накопительную часть пенсии, освободив от подоходного налога пенсионные взносы, перечисляемые указанной категорией граждан в НПФ, с целью предоставления им возможности самостоятельного формирования пенсионных накоплений;
- рассмотреть вопрос об ужесточении требований к деятельности негосударственных пенсионных фондов и частных управляющих компаний, в том числе, по достаточности собственного капитала и по стандартам операционной деятельности;
- установить стандарты корпоративного управления для негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний, инвестирующих пенсионные накопления и размещающих пенсионные резервы, включая развитие института попечительских советов и советов фондов, утверждение регламентированных критериев отбора членов попечительских советов (неаффилированность, профессионализм, репутация), а также мониторинг деятельности советов фондов и попечительских советов;
- разработать систему количественных и качественных показателей - объективных индикаторов результативности и эффективности деятельности исполнительных директоров негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний;
- в целях обеспечения судебной защиты прав потребителей пенсионных услуг распространить действие Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» на услуги, предоставляемые в рамках государственного и негосударственного пенсионного обеспечения и пенсионного страхования.
2. Рекомендовать Национальной ассоциации пенсионных фондов:
- создать общедоступный независимый интернет-ресурс по информированию о деятельности негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний, включая сведения о менеджменте и учредителях, данные об объемах привлеченных средств и о количестве застрахованных лиц, описание предлагаемых пенсионных продуктов, информацию о результатах инвестиционной деятельности (доходность, убыточность по прошедшим годам и текущее положение), основные параметры инвестиционных портфелей.